II SA/Sz 650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Ośrodka Doradztwa Rolniczego w B. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części dotyczącej : - paragrafu 75 ust. 3, w zakresie w jakim zobowiązuje Ośrodek Doradztwa Rolniczego w B. do realizacji zadań określonych w paragrafie 59, 61,62,63,64,65,66, 73; - paragrafu 67 i paragrafu 71, w zakresie w jakim zobowiązuje Ośrodek Doradztwa Rolniczego w B. do realizacji zadań określonych w tych przepisach, II. stwierdza, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku do dnia uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. rzecz Ośrodka Doradztwa Rolniczego w B. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów procesu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu [...] r. wydał, na podstawie art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005, nr 239, poz. 2019 ze zm.), rozporządzenie nr [...]w sprawie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (publ. Dz. Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 48, poz. 1025). Skargę na powyższe rozporządzenie wniósł w dniu [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Ośrodek Doradztwa Rolniczego w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dyrektor Ośrodka Doradztwa Rolniczego wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu w zakresie paragrafów: 59, 61, 62, 63,64,65,66,67,71, 73, w związku z § 75 ust. 3. Skarżący wskazał, że działa w oparciu o ustawę o jednostkach doradztwa rolniczego z dnia 22 października 2004 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 2507 ze zm.), która określa jego organizację, zadania i zasady działania oraz wskazuje źródła finansowania. Podniósł też, że w ramach zadań z zakresu doradztwa rolniczego m. in. ośrodki współdziałają w realizacji zadań wynikających z programów rolno - środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, w tym zakresie współpracując z regionalnymi zarządami gospodarki wodnej. Taka współpraca miała miejsce w ramach realizacji programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych w latach [...], wprowadzonego Rozporządzeniem nr [...]Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 29, poz. 525), które utraciło moc w wyniku wydania zaskarżonego aktu. Do zadań ośrodka określonym w wyżej wymienionym Programie należało szkolenie rolników, doskonalenie kadry doradców, przygotowywanie tzw. gospodarstw pokazowych oraz organizacja seminariów i wówczas w ocenie Skarżącego całość zleconych rozporządzeniem zadań pokrywała się z ustawowymi zadaniami Ośrodka. Dyrektor Ośrodka Doradztwa Rolniczego uważa, że Program określony rozporządzeniem nr [...]na kolejne cztery lata, pomimo tego, że odpowiada wymogom określonym w przepisie artykułu 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150, ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych z dnia 23 grudnia 2002 r. (Dz. U. 2003, Nr 4, poz. 44) wydanego na podstawie art. 47 ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne, narusza przepis art. 15 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, zgodnie z którym jedynie minister właściwy do spraw rozwoju wsi może, w drodze rozporządzenia, nałożyć na jednostkę doradztwa rolniczego obowiązek realizacji dodatkowych zadań z zakresu doradztwa rolniczego, innych niż określone w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, mając na względzie realizację szczególnie ważnych celów gospodarczych lub społecznych albo potrzeby obrony kraju. Jednocześnie w przypadku nałożenia dodatkowych zadań, jednostkom doradztwa rolniczego zapewnia się na ich realizację środki finansowe z budżetu państwa. Nieuzasadnione jest zatem zdaniem Skarżącego zakwalifikowanie przez Dyrektora RZGW działań związanych z prowadzeniem rejestru istotnych źródeł emisji związku azotu czy monitorowaniem stanu rolnictwa do nawet szeroko rozumianego doradztwa rolniczego. Tym samym niedopuszczalne było powierzenie do wykonania Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego przepisem § 75 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia do realizacji zadań określonych przez § 59, 61 - 66, 71 pkt 2 oraz 73. Zadania te polegać mają na m. in. na identyfikacji i rejestracji istotnych źródeł emisji związków azotu oraz ich aktualizacji, udzielania maksymalnej pomocy wszystkim zobowiązanym do podejmowania działań w ramach Programu, jak również monitorowania stanu rolnictwa. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że Program działań stanowiący załącznik do rozporządzenia nr [...]nie uchybia przepisowi art. 15 (ani żadnemu innemu) ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, a wręcz przeciwnie regulacje Programu znajdują swoje pełne poparcie w przepisach tej ustawy. Podstawą zobowiązania Ośrodka do realizacji zadań określonych w przedmiotowym Programie był bowiem w ocenie Dyrektora RZGW art. 4 ust. 10 pkt 2 powołanej ustawy. Przepis ten nakazuje zdaniem Dyrektora wojewódzkim ośrodkom doradztwa rolniczego współdziałanie w realizacji zadań wynikających z programów rolno środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. W ustawie z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego nie przewidziano jak twierdzi Dyrektor żadnych ograniczeń co do rodzaju działań ośrodków doradztwa rolniczego będących przejawem współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów rolno - środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Nadto, Dyrektor RZGW zaznaczył, że projekt przedmiotowego Programu zgodnie z wymaganiami przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. U. 2003, Nr 4, poz. 44) został uzgodniony z zainteresowanymi użytkownikami gruntów rolnych, przedstawicielami organizacji rolniczych, przedstawicielami użytkowników wód. Projekt rozporządzenia stosownie do przepisu art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001, Nr 80, poz. 872 ze zm.) został uzgodniony z Wojewodą. Minister Środowiska po dokonaniu kontroli rozporządzenia nr [...]także nie stwierdził żadnych uchybień w treści tego aktu. Mając powyższe na uwadze Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola prowadzona w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20 września 2002 r., Nr 135, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi do Sądu Administracyjnego był akt prawa miejscowego wydany przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie art. 47 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]r. Wspomniany projekt rozporządzenia nr [...], którego załącznikiem był projekt Programu działań stosownie do przepisów artykułu 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o administracji rządowej w województwie, został uzgodniony z Wojewodą. Sąd nie podzielił argumentów Dyrektora RZGW, że art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego jest wystarczającą podstawą do tego, aby nałożyć na Ośrodek Doradztwa Rolniczego obowiązki co do których skarżąca wystąpiła o stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, ośrodki wojewódzkie współdziałają w realizacji zadań wynikających z programów rolno środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Zdaniem sądu "współdziałanie" należy rozumieć jako współpracę, a podstawą do określenia treści tej współpracy mogą być wyłącznie zadania jednostek doradztwa rolniczego przedstawione wart. 2 i 4 wspomnianej ustawy. Istota zadań sprowadza się zaś do szkolenia, edukowania, informowania i doradzania. Sąd nie podziela też poglądu Dyrektora RZGW o tym, że w ustawie o jednostkach doradztwa rolniczego nie przewidziano żadnych ograniczeń co do rodzaju działań ośrodków doradztwa będących przejawem współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów rolno - środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Trzeba tu zauważyć, że Ośrodek Doradztwa Rolniczego w okresie, w którym Dyrektor RZGW wydał przedmiotowe rozporządzenie był państwowym jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną podległą właściwemu wojewodzie, który powoływał dyrektora ośrodka oraz nadawał w drodze zarządzenia statut ośrodkowi doradztwa. Aktualnie, ośrodki te podlegają właściwemu sejmikowi województwa i są samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi. Jednakże bez zmiany pozostał art. 15 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, który stanowi, że wyłącznie minister właściwy do spraw rozwoju wsi może w drodze rozporządzenia nałożyć na jednostkę doradztwa rolniczego obowiązek realizacji dodatkowych zadań z zakresu doradztwa rolniczego innych niż określone w art. 4 ust. 1 i 2 mając na względzie realizację szczególnie ważnych celów gospodarczych lub społecznych albo potrzeby obrony kraju. Jednocześnie ustawodawca zaznaczył w ust. 2 art. 15, że w przypadku nałożenia dodatkowych zadań jednostkom doradztwa rolniczego zapewnia się na ich realizację środki finansowe z budżetu państwa. Jakkolwiek art. 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, nr 25, poz. 150, ze zm.) zgodnie z którym opracowany został program zawarty w rozporządzeniu nr [...]daje podstawę do tego, aby określić podmioty do których skierowane są obowiązki ustalone w Programie, to jednak nie może to w ocenie Sądu naruszać ustawowo określonego statusu jednostek doradztwa rolniczego w odniesieniu do wykonywanych przez te jednostki zadań. Obowiązki określone w przedmiotowym Programie tj.: • wykonanie i aktualizacja identyfikacji istotnych źródeł emisji związków azotu (§ 59), • sporządzenie rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu (§ 61), • opracowanie indywidualnych kart identyfikacyjnych (§ 62), • informacja dotycząca wpisu do rejestru i jego skutków (§ 63), • sporządzenie rejestru w wersji elektronicznej (§ 64), • aktualizacja rejestru i informowanie o tym Dyrektora RZGW (§ 65), • oraz inne działania będące konsekwencją sporządzonego rejestru (§ 66 i 67), • wreszcie udzielanie pomocy finansowej zobowiązanym do realizacji Programu (§ 71) • oraz monitoring stanu rolnictwa w zakresie m.in. istotnych źródeł emisji związków azotu (§ 73), odbiegają zdaniem Sądu w istotny sposób od zadań Ośrodka Doradztwa Rolniczego określonych w art. 2 i 4 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Stąd trafnie uważa Skarżący, że jest to dodatkowe zadanie i wobec powyższego musiałoby zostać nałożone w drodze odrębnego aktu prawnego Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ZODR oraz rozstrzygnął o wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 (w zakresie określonym w punkcie l wyroku). Sąd rozstrzygnął też o kosztach sądowych na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.