II SA/Wa 967/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową. - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie przyznania L. S. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego. Organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. [...] L. S. w okresie od [...] października 1984 r. do dnia [...] października 1987 r. odbywał naukę w charakterze małoletniego elewa orkiestry wojskowej w T. w Z. Z dniem [...] października 1987 r. L. S. został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej w ww. Szkole. Następnie rozkazem Dowódcy Wojsk Lotniczych nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. zainteresowany został powołany do zawodowej służby wojskowej z dniem [...] kwietnia 1989 r. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] przyznał żołnierzowi dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu wskazał, iż przy ustaleniu wysokości ww. świadczenia został uwzględniony okres od ukończenia przez zainteresowanego 17 roku życia, tj. od [...] stycznia 1986 r. Po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] stycznia 2006 r., wskazując na fakt błędnie ustalonego okresu służby żołnierza. Zainteresowany nie skorzystał z prawa odwołania się i powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się ostateczna. W dniu [...] listopada 2008 r. L. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wskazując, iż organ naruszył prawo materialne i procesowe. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, iż została ona podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. S. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Stwierdził, iż organ stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu dodatku nie wskazał na czym polegało naruszenie prawa, ani tym bardziej nie wykazał, iż miało ono charakter rażącego naruszenia prawa określony w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister, zdaniem żołnierza, poprzestał jedynie na zestawieniu przepisów dotyczących przyznawania dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Zarzucił też naruszenie szeregu innych przepisów prawa materialnego i procesowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 80 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Dowódcy Sił Powietrznych, żołnierzowi zawodowemu przysługuje dodatek do uposażenia zasadniczego za długoletnią służbę wojskową. Szczegółowe warunki otrzymywania tego dodatku określa natomiast rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), które w § 24 uzależnia wysokość przyznawanego dodatku od okresu pełnienia służby wojskowej. Natomiast w § 25 cytowanego rozporządzenia zostały wskazywane formy pełnienia służby uwzględniane do okresu uprawniającego do ww. świadczenia, tj.: 1) pełnienie zawodowej służby wojskowej; 2) służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego; 3) odbywania: a) zasadniczej służby wojskowej, b) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, c) przeszkolenia wojskowego, d) ćwiczeń wojskowych, e) okresowej służby wojskowej; 4) pełnienia służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Zdaniem organu, w odniesieniu do strony należało uwzględnić okres pełnienia zasadniczej i zawodowej służby wojskowej, czyli okres od dnia [...] października 1987 r. Tymczasem Dowódca Sił Powietrznych ustalając wysokość przedmiotowego dodatku w sposób nieprawidłowy przyjął okres pełnienia służby wojskowej przez L. S. od dnia [...] stycznia 1986 r., tj. od dnia ukończenia przez zainteresowanego 17 roku życia. To z kolei skutkowało błędnym przyjęciem, iż w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. strona posiadała okres 20 lat służby wojskowej upoważniający ją do otrzymania 20 % dodatku, zgodnie z § 24 pkt. 6 rozporządzenia. Takim działaniem Dowódca Sił Powietrznych, rażąco naruszył prawo, a to z kolei – z uwagi na wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stało się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zainteresowanemu dodatek za długoletnią służbę wojskową. Oznacza to, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] eliminująca z obrotu prawnego wadliwą decyzję Dowódcy Sił Powietrznych, jest prawidłowa i brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z wolą strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. S., ponownie zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 24 pkt 3 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię. Ponadto zarzucił organowi, iż nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 kpa a decyzję wydał organ niewłaściwy, czym naruszył art. 17 pkt 3 kpa i art. 157 § 1 kpa. Skarżący wskazał, iż organ naruszył także art. 156 § 2 kpa stwierdzając nieważność decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, oraz art. 75 ust 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stwierdzając nieważność decyzji przyznającej świadczenie pieniężne, gdzie roszczenie o jego wypłatę uległo przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga L. S. rozpatrywana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Dowódcy Sił Powietrznych z dnia nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznająca L. S. dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego, została dotknięta wadą skutkującą jej nieważnością i dlatego Minister Obrony Narodowej w sposób prawidłowy wszczął postępowanie nadzorcze, w wyniku którego, decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa, stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu dodatku. Takie działanie Ministra było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a więc brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] eliminującej z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o przyznaniu dodatku za długoletnią służbę wojskową. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia zasadniczego dodatek za długoletnią służbę wojskową. Stosownie zaś do § 24 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), według stanu prawnego na dzień [...] stycznia 2006 r. – żołnierzowi przyznaje się po 20 latach służby wojskowej dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego. W myśl § 25 cytowanego rozporządzenia do okresu służby wojskowej, o którym mowa w § 24, uwzględnia się okresy: 1) pełnienia zawodowej służby wojskowej; 2) służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego; 3) odbywania: a) zasadniczej służby wojskowej, b) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, c) przeszkolenia wojskowego, d) ćwiczeń wojskowych, e) okresowej służby wojskowej; 4) pełnienia służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Wyjaśnić należy, iż wymieniony powyżej katalog ma charakter zamknięty. Oznacza to, iż tylko te formy pełnienia służby wojskowej uwzględnia się do obliczenia okresu pełnienia służby uprawniającego do przyznania przedmiotowego dodatku. Z teczki akt personalnych skarżącego wynika, iż piętnastoletni L. S. został rozkazem dziennym Komendanta T. z dnia [...] października 1984 r. nr [...] przyjęty na naukę w orkiestrze wojskowej w charakterze elewa małoletniego przedpoborowego. Pozwalały na to przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust 1 cytowanej ustawy na naukę do szkół wojskowych kształcących kandydatów na żołnierzy zawodowych, oraz do orkiestr wojskowych mogli być przyjęci - za zgodą przedstawiciela ustawowego - również małoletni, którzy nie ukończyli 17 lat życia, posiadających odpowiednie wartości moralne i polityczne, jeżeli złożą zobowiązanie do pełnienia zawodowej służby wojskowej po ukończeniu nauki. Małoletni przyjęci na naukę zgodnie z ust. 1 nie są żołnierzami w czynnej służbie wojskowej do czasu ukończenia 17 lat życia. Po ukończeniu 17 lat życia powołuje się ich do czynnej służby wojskowej w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych, jeżeli zostaną uznani za zdolnych do zawodowej służby wojskowej ze względu na stan zdrowia (ust. 2). W niniejszej sprawie skarżący, wbrew temu co twierdzi, po ukończeniu siedemnastego roku życia nie został powołany do odbycia służby w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, brak bowiem w aktach dokumentu poświadczającego tę okoliczność. W myśl art. 64 obowiązującej w tym okresie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do czynnej służby wojskowej w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych mogły być powołane na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się osoby, które posiadały określone w tym przepisie warunki, odpowiedni wiek i wykształcenie oraz złożyły zobowiązanie do pełnienia służby wojskowej po zakończeniu szkoły lub kursu. Z akt personalnych nie wynika, aby do powołania L. S. do służby w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego doszło. Nie było też podstaw do przyjęcia, że nauka w orkiestrze wojskowej była okresem odbywania przeszkolenia wojskowego, który uwzględnia się przy ustalaniu dodatku za długoletnią służbę wojskową. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1984 r. Nr 7, poz. 31 ze zm.) – według stanu prawnego obowiązującego w 1984 r. – obowiązek służby wojskowej polegał m.in. na odbywaniu zajęć wojskowych oraz przeszkoleniu wojskowego, przy czym dotyczył on absolwentów szkół wojskowych oraz żołnierzy rezerwy. L. S. został powołany do zasadniczej służby wojskowej z dniem [...] października 1987 r. Z uwagi na fakt, iż taki rodzaj pełnienia służby został wymieniony w § 25 cytowanego rozporządzenia, powyższa data stanowi początek okresu, który należało uwzględnić do obliczenia wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową. Tymczasem Dowódca Wojsk Powietrznych obliczając okres pełnienia służby przez skarżącego, przyjął, iż L. S. pełnił służbę wojskową od dnia ukończenia siedemnastego roku życia, czyli od dnia [...] stycznia 1986 r. Takie działanie organu było nieuzasadnione i nie miało oparcia w przepisach prawa, ani też w zaistniałym stanie faktycznym. W przyjętej przez organ dacie skarżący nadal był elewem szkoły muzycznej i zgodnie z art. 73 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy nie był żołnierzem w służbie stałej. Powyższe przyjęcie Dowódcy doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową, ponieważ w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżący nie legitymował się dwudziestoletnim stażem pełnienia służby wojskowej. Należy więc uznać, iż Minister Obrony Narodowej prawidłowo uznał, iż decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego, iż decyzja z dnia [...] października 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu przedmiotowego dodatku została wydana przez niewłaściwy organ należy wskazać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujących pogląd, iż właściwość rzeczową w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem powyższego postępowania oraz fakt, iż w niniejszej sprawie decyzja podlegająca nadzorowi została wydana przez Dowódcę Sił Powietrznych w dniu [...] stycznia 2006 r., należy stwierdzić, iż organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 157 § 1 kpa był Minister Obrony Narodowej, a nie jak twierdzi skarżący Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Powyższe wynika z zapisów ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 56 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 stanowi się, iż Minister Obrony Narodowej jest naczelnym organem administracji państwowej w dziedzinie obronności państwa. W myśl art. 2 wskazanej ustawy, do zakresu działania Ministra Obrony Narodowej należy m.in. wykonywanie uprawnień naczelnego organu administracji państwowej w stosunku do terenowych organów administracji wojskowej i innych organów wojskowych (pkt 21). Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego natomiast, dowodzi w imieniu Ministra Obrony Narodowej Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju (art. 6 ust 1 cytowanej ustawy). Podlega on bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, jest najwyższym pod względem pełnionej funkcji żołnierzem w czynnej służbie wojskowej (art. 7 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy). Funkcja Szefa Sztabu Generalnego, w rozumieniu ustawy w brzmieniu na dzień [...] stycznia 2006 r., nie była wykreowana w sensie instancyjnym, ale w znaczeniu funkcjonalnym dla odciążenia Ministra Obrony Narodowej od przekazanych mu ustawą zadań. Szef Sztabu Generalnego wykonywał zadania w imieniu Ministra. Nie można także podzielić stwierdzenia skarżącego, iż decyzja o przyznaniu dodatku wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. Okoliczność, iż skarżący nie pobiera już spornego dodatku, jest emerytem wojskowym, nie powoduje nieodwracalnego skutku prawnego. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, iż decyzja o przyznaniu dodatku nie ma wpływu na jego sytuację prawną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.