II SA/Kr 810/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 27 listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie wybicia bez zezwolenia przez D.G. otworu okiennego w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność Z.K. i D.G. , położonego w N. przy ul. [....]. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Z.K. , w którym poinformowała organ o samowolnym wybiciu przez D.G. otworu okiennego w ww. budynku mieszkalnym. Przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że wykonany otwór o wymiarach 40 x 58 cm stanowi wywietrznik z łazienki i służy do odprowadzenia wilgoci z tego pomieszczenia. Organ odwołał się do treści § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836). Podał, że D.G. przedłożyła protokół kominiarski z dnia [....] 2001 r., w którym pozytywnie zaopiniowano wentylację nawiewną w ścianie łazienki w postaci wykonanego wywietrznika oraz opinię techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w której stwierdzono, że wykonany otwór nie spowodował naruszenia i zagrożenia elementów konstrukcji budynku. Odwołanie od ww. opisanej decyzji do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła Z.K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że organ I instancji nie rozróżnia pojęć "otwór okienny" i "wywietrznik", nie wskazał też aktu prawnego z którego by to rozróżnienie wynikało. Nadto zarzuciła, że budynek stanowi przedmiot współwłasności i na wykonanie tych robót nie udzielała zgody. Podała, że w toczącym się postępowaniu o dział spadku, obejmującym przedmiotowy budynek, zostało wydane postanowienie zabezpieczające, na mocy którego zakazano m.in. wybijania okien w murze. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. (znak:.....) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wnikliwy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić, czy przedmiotowy otwór jest otworem okiennym czy wentylacyjnym. Protokół z oględzin określa jedynie jego wymiary, bez wskazania materiałów z jakich został wykonany oraz formy. Natomiast sama wielkość otworu przemawia za uznaniem go za okno. Ze zdjęć dołączonych do protokołu nie sposób również wywnioskować, który otwór, czy która ściana jest przedmiotem postępowania. Nie wynika to też z dołączonego do akt protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych. Podkreślił, że nawet istnienie konieczności wykonania otworu wentylacyjnego nie upoważnia inwestora do wykonania okna, które oprócz funkcji okna będzie dodatkowo służyło odprowadzaniu wilgoci z pomieszczenia i wymianie powietrza. Organ odwoławczy stwierdził również naruszenie art. 10 kpa, poprzez nie poinformowanie stron o zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i możliwości ustosunkowania się do niego. Stosowne zawiadomienie znajduje się w aktach, brak jest natomiast dowodów jego doręczenia stronom. Zdaniem organu odwoławczego zakres postępowania uzupełniającego, jakie należy przeprowadzić, nie pozwala na skorzystanie z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ I instancji, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, dokonanych nowelizacji prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyła D.G. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również o wydanie na zasadzie art. 155 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia sygnalizacyjnego z uwagi na przewlekłość postępowania odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: rażące naruszenie art. 12 i 35 kpa, w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie ponad 7 lat i 3 miesięcy od dnia wniesienia odwołania, brak wyjaśnienia przyczyn powstałej zwłoki oraz brak merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy; rażące naruszenie art. 136 i art. 138 § 2, w szczególności poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej, brak wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 kpa oraz ingerencję w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji przy jej ponownym rozpoznawaniu; naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa), w szczególności poprzez nie zaznajomienie stron z dokonanymi ustaleniami i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń, skutkujących bezpodstawnym wydaniem decyzji kasacyjnej; naruszenie art. 107 § 3 kpa, w szczególności poprzez wadliwe przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń wynikających z akt postępowania przed organem I instancji oraz udzielenie błędnych wskazań co do przepisów jakie powinny mieć zastosowanie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy; naruszenie art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, w tym § 15, § 22 i § 23 poprzez uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo, że umorzenie postępowania jest jedynym zgodnym z prawem budowlanym sposobem zakończenia niniejszej sprawy; rażące naruszenie art. 7 i art. 8 kpa. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowo podniesione zarzuty. W szczególności podniosła, że organ wydał decyzję po kilku latach, mimo, że nie przeprowadził w tym czasie żadnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego. Wskazała, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, a nie jedynie ocena prawidłowości postępowania organu I instancji, nie orzeka on bowiem jako organ kasacyjny. W razie pojawienia się wątpliwości ciąży na nim obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił jakie znaczenie przypisuje materiałom, z jakich został wykonany wywietrznik czy też okno i formie spornego otworu dla jego właściwego zakwalifikowania. Odwołując się do słownikowych definicji wywietrznika i okna wskazała, że różnice między nimi mają charakter funkcjonalny i te istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały przez organ I instancji prawidłowo ustalone. Stwierdziła, że stanowisko organu odwoławczego, że wielkość otworu przemawia za uznaniem go za okno w sposób niedopuszczalny sugeruje sposób rozstrzygnięcia organowi I instancji. Jako ingerencję w samodzielność rozstrzygnięć organów administracyjnych oceniła także nakazanie stosowania przepisów o samowoli budowlanej. Wobec zgromadzonej w aktach dokumentacji niezrozumiałe dla skarżącej są wątpliwości organu co do usytuowania otworu. Nie zgodziła się z zarzutem naruszenia art. 10 kpa przez organ I instancji podkreślając, że organ odwoławczy nie ustalił, czy faktycznie nie zostało ono doręczone stronom oraz nie wziął pod uwagę, czy ewentualny brak zawiadomienia stron w jakikolwiek sposób ograniczył strony w ich prawach. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie, jedynym zgodnym z prawem załatwieniem sprawy jest jej umorzenie, nie ma bowiem możliwości zastosowania w sprawie regulacji z art. 51 ustawy prawo budowlane ani wydania decyzji nakazującej zamurowanie wykonanego otworu. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspekt Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części nie było możliwości zastosowania art. 136 kpa. Podkreślił, że przeprowadzenie takiego postępowania skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art.138 § 2 kpa, rozważania rozpocząć należy od dokonania oceny, czy decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana została w zgodności z tym przepisem. Stwierdzić zatem pozostaje, że decyzję kasacyjną można uznać - co do zasady - za zgodną z prawem, jeżeli postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera takie braki, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W omawianym przepisie chodzi zatem o takie braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., powinien zatem w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez ten organ decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Stosownie zaś do treści art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą wydania decyzji kasacyjnej było dokonanie oceny, że zakres postępowania uzupełniającego, jakie należy przeprowadzić, przekracza zakres postępowania dowodowego określonego w art. 136 kpa. Do przyjęcia takiego wniosku skłonił organ odwoławczy fakt niemożności ustalenia czy przedmiotowy otwór jest otworem okiennym czy wentylacyjnym (znane są tylko jego wymiary a nie wiadomo z jakich materiałów został wykonany i jaką ma formę) oraz brak możliwości ustalenia który otwór, czy też która ściana jest przedmiotem postępowania. Jest to o tyle niezrozumiałe, że pomimo niedokładnego opisania materiału fotograficznego sporządzonego w czasie oględzin w dniu [....] .2001 r. przez organ I instancji, porównanie tych zdjęć z rysunkiem i jego opisem znajdującym się na k.17 akt administracyjnych nie powinno nastręczać trudności w zidentyfikowaniu przedmiotu sprawy. Nawet, gdyby tak było, to nie są to okoliczności przekraczające regulację art.136 kpa. Nadto, jeżeli decyzją organu I instancji umorzono postępowanie "w sprawie wybicia otworu okiennego", to uzasadnienie przez organ odwoławczy konieczności uchylenia decyzji organu I instancji faktem braku możliwości ustalenia, czy przedmiotowy otwór jest otworem okiennym czy wentylacyjnym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że nawet istnienie konieczności wykonania otworu wentylacyjnego nie upoważnia inwestora do wykonania okna, wskazuje w istocie nie tyle na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, co na konieczność dokonania oceny prawnej - odpowiedniej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Pozostaje zatem uznać, że treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje na istnienie podstaw do zastosowania art.138 § 2 kpa. Jednocześnie wskazać należy, że w uzasadnieniu tym organ odwoławczy zawarł wskazówkę w kwestii konieczności uwzględnienia przez organ I instancji, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, dokonanych nowelizacji prawa budowlanego w zakresie samowoli budowlanej. Stanowiska tego jednakże w żaden sposób nie uzasadnił. Tymczasem to właśnie ta okoliczność ma najistotniejsze znaczenie dla zastosowania art.138 § 2 kpa. Jak bowiem wynika z zawiadomienia z karty 15 akt administracyjnych, wszczęte zostało postępowanie "w sprawie wybicia otworu okiennego bez zezwolenia". Tymczasem w sentencji decyzji organu I instancji wskazano, że umorzono postępowanie "w sprawie wybicia otworu okiennego". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał w jej uzasadnieniu, że w ścianie przedmiotowego budynku wybity został wywietrznik o wymiarach 40 x 58 cm, nie ustalając żadnej innej istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualnej samowoli budowlanej (w tym przede wszystkim daty wykonania robót budowlanych i ustalenia, czy roboty wykonano samowolnie). W istocie nie wiadomo więc jaką sprawę rozstrzygnął. Pozostała część uzasadnienia jest niezrozumiała i zawiera ogólne uwagi dotyczące użytkowania przewodów kominowych i odniesienie do opinii technicznej o braku zagrożeń, w związku z wykonaniem otworu, dla konstrukcji obiektu. Nie wiadomo zatem jaka sprawa administracyjna została umorzona z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z zasadą wynikającą z art.15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, to niedopuszczalnym jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie postępowania dowodowego i orzeczenie co do istoty sprawy. Gdyby zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych, w której organ pierwszej instancji nie orzekł co do jej istoty, prowadziłoby to do uznania przez Sąd, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacja decyzja organu odwoławczego musiałaby zostać uchylona. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Powyższe prowadzi więc do konstatacji, że podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej było zgodne z prawem. Błędne uzasadnienie tej decyzji jest uchybieniem procesowym, ale nie mającym wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia przez Sąd. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.