II SA/Wa 228/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w B. Nr [...] z [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm. dalej zwaną ustawą o zakwaterowaniu), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nr [...] z [...] października 2007 r., którą to decyzją odmówiono I. G., dalej zwaną skarżącą, wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ podał, iż na wniosek skarżącej wszczął w dniu [...] r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w w/w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że przedmiotowy lokal otrzymał z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej mąż skarżącej – plut. L. G., na mocy Imiennego Nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] r. W dniu [...] r. Sąd Rejonowy w P. orzekł o rozwiązaniu małżeństwa Państwa G.. W zaistniałych okolicznościach Dowódca Garnizonu P., po rozpatrzeniu wniosku I. G. z dnia [...] r., udzielił zezwolenia na rozkwaterowanie byłych małżonków. Skarżąca otrzymała również zgodę na częściowe użytkowanie w/w lokalu mieszkalnego do czasu wskazania przez właściwy organ wojskowy lokalu zamiennego. W związku ze śmiercią w dniu [...] r. byłego męża, skarżąca wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z prośbą o uregulowanie stanu prawnego zajmowanego przez nią lokalu poprzez wydanie na jej rzecz decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Prośbę swoją skarżąca uzasadniła tym, iż w/w lokalu zamieszkuje nieprzerwanie od [...] r. i poniosła wysokie koszty związane z jego modernizacją (założenie centralnego ogrzewania, wymiana okien). Uzasadniając decyzję o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu organ stwierdził, iż podnoszone przez skarżącą argumenty nie są wystarczające, aby uznać, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej. Odmawiając I. G. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w w/w lokalu mieszkalnym organ jako podstawę prawną wskazał przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Stwierdził, iż skarżąca na wezwanie organu o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności szczególnych, pozwalających na zastosowanie trybu wynikającego z dyspozycji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepis art. 29 ustawy zobowiązuje dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji do uzyskania w rozpatrywanej przez niego sprawie zgody Ministra Obrony Narodowej. Wskazała, iż zajęcie stanowiska musi nastąpić zgodnie z art. 106 § 5 kpa w formie postanowienia, którego nie otrzymała. Została więc – w swojej ocenie – pozbawiona możliwości zaskarżenia decyzji. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż w jej sprawie nie istnieją okoliczności, które można zaliczyć do "wyjątkowych". Wskazała, iż okolicznością taką był zgon jej męża, przyczyniającego się do utrzymania rodziny. Dodała, iż mimo rozwodu żyła z byłym mężem zgodnie. Podniosła także, że przedmiotowy lokal do dnia dzisiejszego użytkuje na podstawie tytułu prawnego, gdyż po rozwodzie Dowódca Garnizonu P. przydzielił jej do zamieszkania pokój oraz wspólne użytkowania łazienki, kuchni i przedpokoju. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu rozstrzygnięcie pozostawia uznaniu organu. Podniósł ponadto, iż w/w przepis nie nakłada na organ obowiązku uzyskania w rozpatrywanej przez siebie sprawie zgody Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego artykułu dyrektor oddziału regionalnego Agencji ma obowiązek wystąpić do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym tylko wówczas, gdy uzna, że zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie takiej decyzji. Organ nie jest natomiast zobowiązany do występowania do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o niewyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Prezes Agencji Mieszkaniowej nie zgodził się również z zarzutem skarżącej dotyczącym naruszenia art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jedn. Dz. U. 1989 r. Nr 52, poz. 309). Podniósł, że przepis ten, obowiązujący w dacie orzeczenia rozwodu małżonków G., wskazywał, że przekwaterowanie rozwiedzionych małżonków następuje na ich wniosek, który zostaje rozpatrzony w kolejności wniosków o poprawę warunków mieszkaniowych. Nierozpoznanie powyższego wniosku pod rządami cytowanej ustawy dowodzi, że garnizonowy organ kwaterunkowo-budowlany nie dysponował wolnymi lokalami mieszkalnymi z przeznaczeniem na przekwaterowanie. Natomiast obowiązujące od 1 stycznia 1996 r. przepisy obecnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu nie przewidują rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie, poza szczególnymi przypadkami określonymi w ustawie, które w ocenie organu nie miały zastosowania w sytuacji skarżącej. Dlatego też niezasadny jest również zarzut o naruszeniu zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 7 i 8 k.p.a, bowiem w dacie orzeczenia rozwodu wojskowy organ kwaterunkowo-budowlany podjął wszelkie możliwe działania prawem przewidziane. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż użytkuje ona przedmiotowy lokal na podstawie tytułu prawnego, organ stwierdził, iż po rozwodzie małżonków Dowódca Garnizonu P. ustalił jedynie sposób użytkowania przez byłych małżonków kwatery, do celu wnoszenia opłat z tytułu użytkowania lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej obowiązującym w dacie jej wydania. Innymi słowy, Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę I. G. pod tym kątem, Sąd stwierdził, że organ podejmujący zaskarżoną decyzję o odmowie wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w P., dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia w/w przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne – a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", trafnie organ zauważył, za "Słownikiem Języka Polskiego" PWN Warszawa 1981 r., że na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje oraz posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe, materialne i mieszkaniowe. Zasadnie też stwierdził, że ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie bądź przyznanie skarżącej prawa do zamieszkania w tym lokalu. Jednak stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja wyjątkowości, organ przekroczył – w ocenie Sądu - granice uznania administracyjnego naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej wymienioną w art. 7 k.p.a. Zgodzić się należy z organem, że skarżąca na wezwanie organu nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Jednak należy w tym miejscu podkreślić, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podejmujące decyzję w konkretnych sprawach związane są rygorami procedury administracyjnej, co wyraźnie wynika z przepisu art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Mają więc obowiązek przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. dopuścili się naruszenia wszystkich tych reguł procesowych w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne i niekwestionowane jest, że w przedmiotowym lokalu skarżąca mieszkała od [...] lat. W okresie tym na swój koszt wymieniła w nim okna oraz założyła centralne ogrzewanie. Ponadto po rozwodzie z mężem w [...] r., skarżąca w dniu [...] r. (k-[...]) złożyła wniosek o rozkwaterowanie. Istnienie owego wniosku organ osobiście potwierdził w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu Sąd przypomina, że w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o rozkwaterowanie obowiązywał przepis art. 18 poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 52, poz. 309), który stanowił, że "w razie orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania". Stosownie zaś do § 20 ust. 1 Zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 marca 1990 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (M.P. Nr 15, poz. 117) obowiązującego w dacie orzeczenia rozwodu, przekwaterowanie rozwiedzionych małżonków następuje na ich wniosek, który zostaje rozpoznany w kolejności wniosków o poprawę warunków mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie – w ocenie Sądu – sytuacją wyjątkową w rozumieniu art. 29 obecnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu jest okoliczność, że organ przez [...] lata (przez taki bowiem okres obowiązywał jeszcze w/w art. 18 poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu), jak sam twierdzi, nie dysponował wolnymi mieszkaniami z przeznaczeniem na przekwaterowanie. Dokonana w dniu 1 stycznia 1996 r. zmiana przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która nie przewidywała odpowiednika art. 18 poprzednio obowiązującej ustawy tj. rozkwaterowania po rozwodzie byłych małżonków, w stosunku do skarżącej oznacza właśnie, że znalazła się ona "w sytuacji wyjątkowej", albowiem nabyła ona prawo do "rozkwaterowania" na [...] lata przed zmianą przepisów i sprawa jej w tym przedmiocie została wszczęta wnioskiem z dnia [...] Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, iż skarżąca, która jak wcześniej wskazano wniosek o rozkwaterowanie złożyła w [...] r. do dnia dzisiejszego tj. już od [...] lat oczekuje na uregulowanie przez organ kwaterunkowo-budowlany jej sytuacji mieszkaniowej. Konkludując, właśnie te zdarzenia tj. złożony przez skarżącą w [...] r. wniosek o rozkwaterowanie, zmiana w [...] r. obowiązujących przepisów, fakt zamieszkiwania przez skarżącą w przedmiotowym lokalu od [...] lat, poniesione przez nią nakłady a także wydanie przez Dowódcę Garnizonu P. decyzji zezwalającej na użytkowanie (k-[...]) winny być – w ocenie Sądu – zakwalifikowane właśnie jako sytuacja wyjątkowa o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. W wydanej decyzji do podniesionych argumentów nie odniósł się, co przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Na koniec należy dodać, iż zaskarżona decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a. Decyzja wydana w ramach uznania powinna zawierać wnikliwe, rzetelne ustalenia stanu faktycznego, jak i pełną analizę stanu prawnego łącznie z uwzględnieniem jej skutków prawnych dla strony. Wymogów tych zaskarżona decyzja nie spełnia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.