II SA/Ol 346/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej stwierdził brak uprawnień M. K. do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i odmówił wypłaty tego świadczenia od dnia 1 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia "[...]"2006 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przyznał wnioskodawcy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na czas określony od dnia 24 grudnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Natomiast kolejną decyzją z dnia "[...]"2007 r. organ ten stwierdził utratę uprawnień do otrzymania tego równoważnika. Po rozpatrzeniu odwołania strony sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Z uwagi na zmianę przez stronę jednostki, sprawę przejął Komendant Miejski PSP. Organ ten ustalił, że wnioskodawca na podstawie umowy użyczenia zajmuje parter domu jednorodzinnego, w którym do wyłącznej dyspozycji ma dwa pokoje o łącznej powierzchni 23,03 m² oraz kuchnię i łazienkę. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak legalnej definicji "posiadania" w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 z późn. zm.), dalej jako – ustawa o PSP. Wobec tego za zasadne uznał posłużenie się, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) definicją samodzielnego lokalu mieszkalnego. Z treści art. 78 ust. 1 ustawy o PSP oraz art. 336 Kodeksu cywilnego wywiódł, że umowa użyczenia jest tytułem prawnym, na podstawie którego wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny, co wyłącza możliwość przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W złożonym odwołaniu M. K. podniósł, że jego sytuacji rodzinna i mieszkaniowa nie uległa zmianie od kilku lat. Od października 1998 r. zajmuje pomieszczenia na parterze domu jednorodzinnego dziadków na podstawie umowy użyczenia zawartej z pełnomocnikiem właścicieli. W kolejnych latach zamieszkały tam jego żona i córki. Z tytułu braku lokalu mieszkalnego, na podstawie corocznie składanych oświadczeń, otrzymywał równoważnik pieniężny. Odwołujący się stwierdził, że prawo do tego świadczenia jest prawem pochodnym prawa do lokalu mieszkalnego służbowego. Wywiódł, że nie jest posiadaczem domu ani samodzielnego lokalu mieszkalnego, lecz faktycznie korzysta z części pomieszczeń w domu dzięki dobrej woli rodziny. Umowa użyczenia nie stanowi tytułu prawnego w rozumieniu ustawy o PSP, gdyż tytuł taki przysługuje właścicielom. Zawarta umowa nie daje mu ochrony prawnej, przysługującej właścicielowi, najemcy czy członkowi spółdzielni mieszkaniowej. Nie jest to więc samodzielny lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 74 ustawy o PSP. Odwołujący się podniósł ponadto, że zajmowane pomieszczenia nie spełniają norm zaludnienia określonych w art. 76 ustawy o PSP. Decyzją z dnia "[...]"2008 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do wywodów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest, aby strażak lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy o PSP, nie posiadali w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Ponieważ pojęcia "posiadanie" i "tytuł prawny" nie zostały zdefiniowane w ustawie o PSP, do ich wyjaśnienia mają zastosowanie przepisy ogólne Kodeksu cywilnego. Wynika z nich, że tytułem prawnym posiadania lokalu mieszkalnego jest każda umowa, na podstawie której lokal znajduje się we władaniu danej osoby. W stanie faktycznym sprawy jest to umowa użyczenia, wobec czego odwołujący się nie spełnia warunków wynikających z art. 78 ustawy o PSP. W złożonej skardze M. K. podniósł, że jest strażakiem mianowanym na stałe i z tego tytułu przysługuje mu na podstawie art. 74 ustawy o PSP prawo do lokalu mieszkalnego. Nie ma jednak przydzielonego mieszkania służbowego, nie posiada też lokalu mieszkalnego własnego, spółdzielczego czy komunalnego. Obecnie wraz z rodziną zajmuje, na mocy umowy użyczenia, część pomieszczeń w domu jednorodzinnym, będącym własnością jego dziadków. Nie jest to lokal samodzielny. Wskazał, że odmowa dalszej wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nastąpiła w związku z nowelizacją art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, do którego dodano zwrot "na podstawie przysługującego im tytułu prawnego". W ocenie skarżącego organy obu instancji błędnie interpretują powołany przepis. Wywiódł, że nowelizacja miała na celu wyłącznie wprowadzenie do ustawy kompletnej regulacji materialnoprawnej uprawnień strażaków, dotychczas zawartej w aktach wykonawczych. Zauważył również, że w jego przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 81 ustawy o PSP. Skarżący powtórzył ponadto argumenty zawarte w odwołaniu oraz przytoczył tezy wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawach dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów i strażaków. Skarżący zarzucił dodatkowo, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. art. 7, 8, 77 i 107 Kpa, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie tego organu nowelizacja ustawy o PSP wprowadziła istotną zmianę art. 78 ust. 1. z uwagi na brak w ustawie o PSP legalnych definicji pojęcia "posiadanie" i "tytuł prawny", do ich zdefiniowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Wynika z nich, że tytułem prawnym posiadania lokalu jest każda umowa, na podstawie której lokal znajduje się we władaniu danej osoby. Skarżący, który zawarł umowę użyczenia lokalu mieszkalnego, utracił prawo do żądanego świadczenia już z datą wejścia w życie powyższej nowelizacji. Fakt jednak, że decyzja przyznająca to świadczenie wygasła, skutkował rozpoznawaniem wyłącznie oświadczenia skarżącego z dnia 12 lutego 2007 r. Wywiedziono, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu i skardze, przedmiotem użyczenia jest parter budynku, w tym i pokój dzienny. Organ uznał, że skarżący od 10 lat ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż korzysta nieodpłatnie z lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego – umowy użyczenia, co wyklucza możliwość uzyskania żądanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący jest strażakiem w służbie stałej od dnia 1 lipca 2005 r. Na mocy umowy z dnia "[...]"1998 r. zawartej z pełnomocnikiem właścicieli domu, zajmuje pomieszczenia na parterze domu jednorodzinnego w O. przy ul. "[...]", w których mieszka wraz z żoną i dwiema córkami. Kwestią sporną jest, czy w tych okolicznościach faktycznych sprawy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wywiódł, że "tytułem prawnym posiadania lokalu jest każda umowa, na podstawie której lokal znajduje się we władaniu danej osoby". Poglądu tego nie można podzielić. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 78 ust. 1 nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów Rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Ustawodawca przewidując możliwość udzielenia strażakom pewnego przywileju finansowego miał na celu pomoc w zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej strażaka i uprawnionych członków jego rodziny. Wykładnia gramatyczna art. 74 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o PSP prowadzi do wniosku, że zaspokojenie tej potrzeby następuje przede wszystkim przez przydział lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów. Jeżeli strażak nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w art. 74 ust. 1, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, chyba że nie spełnia on warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 80 ust. 1). Przez "uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu" niewątpliwie należy rozumieć nabycie takiego lokalu mieszkalnego (domu) na własność lub współwłasność małżeńską, bądź uzyskanie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego (lokatorskiego lub własnościowego). Z powyższym powiązany jest art. 81 ustawy o PSP, zgodnie z którym na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się lokalu mieszkalnego strażakowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom o odpowiedniej powierzchni oraz w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o PSP. Powołany przepis wyłącza zatem z grona strażaków uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej te osoby, które posiadają odpowiedni lokal mieszkalny. Do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażak otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Oznacza to, że równoważnik pieniężny jest surogatem zasadniczego uprawnienia, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli strażak nie posiada lokalu. (por. uchwałę NSA z dnia 26.02.2008 r., I OSP 3/08, Lex 364569). Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca posługując się w cytowanym przepisie terminem "posiadanie" nie odnosi tego pojęcia do "posiadania" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Odmienna wykładnia art. 78 ust. 1 ustawy o PSP ograniczałaby prawo strażaków do otrzymania przedmiotowego świadczenia wyłącznie do sytuacji, gdy strażak wszedłby w posiadanie lokalu mieszkalnego w drodze czynu niedozwolonego czyli zajmowałby lokal w drodze samowolnego zajęcia bez tytułu prawnego. Zatem – przy założeniu racjonalności ustawodawcy, termin "tytuł prawny", o którym mowa w cytowanym art. 78 ust. 1, należy rozumieć jako umowę dającą strażakowi prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, na skutek prawa pochodnego od własności. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skoro skarżący korzysta z pomieszczeń mieszkalnych na parterze domu jednorodzinnego na podstawie umowy zawartej z właścicielami domu, to spełnia tym samym przesłankę braku zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, co warunkuje przyznanie spornego świadczenia. Skoro równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez strażaka koszty zawiązane z użytkowaniem lokalu, przyznanie go może być uzależnione od faktycznie ponoszonych przez niego kosztów. Zgodnie z art. 710 kc przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Z dołączonej do akt umowy nazwanej użyczeniem wynika jednak, że skarżący zobowiązany został do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z korzystaniem domu i dokonywania wszelkich napraw i remontów jakie okażą się konieczne w czasie trwania umowy. (par.6 i 7 umowy). Zapis ten wykracza poza obowiązki biorącego do używania wynikające z art. 713 kc gdyż zgodnie z tym przepisem biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej a jeżeli poczynił inne wydatki lub nakłady na rzecz, stosuje się odpowiednio przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, co mogłoby świadczyć, że nie jest to umowa użyczenia w "czystej" postaci. W tej sytuacji przyjąć należy, że możliwości korzystania przez skarżącego z zajmowanego przez niego lokalu nie należy traktować jak posiadanie lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 cytowanej wyżej ustawy o PSP. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzeczono jak na wstępie.