I SA/Wa 419/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 4 lutego 2008 r. A. K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż przedmiot decyzji został zastrzeżony przez delegację ustawową (art. 61a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) do ewentualnej regulacji w postaci rozporządzenia, dla Ministra Obrony Narodowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Minister Obrony Narodowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, iż zakwestionowana przez stronę decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że przedmiotową decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 148, poz. 1558) w związku z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustalił, iż przy sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25% ceny tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, ze zm.) w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Organ podkreślił, iż kwestia ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie została uregulowana w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z tych względów zastosowanie miał przepis art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej. Z tego względu Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzję Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Była to decyzja regulująca tryb działania Agencji w sprawach dotyczących sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Ponadto Minister Obrony Narodowej podniósł, iż wprawdzie, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże zarówno sprzedaż jak i ustanowienie użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny, co oznacza, iż przy rozpatrywaniu spraw w tym zakresie nie ma zastosowania tryb administracyjny, w którym to postępowaniu organy administracji publicznej wydają postanowienia lub decyzje administracyjne, od których służy zażalenie czy odwołanie. Tym samym nie mają tutaj zastosowania przepisy k.p.a. Minister wyjaśnił, że decyzja administracyjna odróżnia się od innych form procesowych aktu administracyjnego i powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego, zamykającego czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organy administrujące władne są orzec o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Treścią decyzji jest - jak stanowi art. 104 k.p.a. -"załatwienie sprawy" ("rozstrzygnięcie o istocie sprawy"), tj. orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymują określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. Ponadto decyzja administracyjna musi spełniać wymagania co do formy, co wyraża się przede wszystkim w umieszczeniu w niej elementów, które określa art. 107 k.p.a. W ocenie Ministra, w świetle powyższego decyzja Nr [...] Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie spełnia wymogów z art. 104 i 107 k.p.a., bowiem nie dotyczy sprawy indywidualnej, nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego, w którym mogłyby uczestniczyć strony, wreszcie nie można mówić o ewentualnym dwuinstancyjnym toku jej podejmowania. A zatem wobec nieistnienia decyzji, której ważność należy poddać ocenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] wystąpił Pan A. K. W uzasadnieniu wniosku ponownie podniósł, iż przedmiot uregulowań zawarty w ww. decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej został zastrzeżony do regulacji w postaci rozporządzenia, o czym stanowi art. 61 a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto – w ocenie wnioskodawcy - jeżeli decyzja Prezesa nie jest decyzją administracyjną i nie podlega jurysdykcji k.p.a., to jest to "prawo powielaczowe", którego tworzenie jest działaniem bezprawnym. Minister Obrony Narodowej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wskazał, że z treści art. 61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, wynika, że sprawy te mają charakter cywilnoprawny, do których zastosowania nie ma Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ zauważył, iż przepis ten - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie nakazuje uregulowania kwestii związanych z ustaleniem stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w drodze rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. Organ podtrzymał stanowisko, że decyzja Nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Reguluje ona wyłącznie tryb działania Agencji w sprawach dotyczących sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Organ podkreślił, że treścią decyzji jest - jak stanowi art. 104 k.p.a.- "załatwienie sprawy" ("rozstrzygnięcie o istocie sprawy"), tj. orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymują określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. Ponadto decyzja administracyjna musi spełniać wymagania co do formy, co wyraża się przede wszystkim w umieszczeniu w niej elementów, które określa art. 107 k.p.a. Zakwestionowana natomiast przez stronę decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie dotyczy sprawy indywidualnej, nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego, w którym mogłyby uczestniczyć strony, nie można również mówić o ewentualnym dwuinstancyjnym toku jej podejmowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja ta stanowi "prawo powielaczowe", którego tworzenie jest bezprawne, Minister wskazał przepis § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 148, poz. 1558), zgodnie z którym Prezes Agencji ma kompetencję do wydawania decyzji i wytycznych regulujących tryb działania Agencji w sprawach nieuregulowanych w ustawach. Takie działanie nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Z uwagi na powyższe – jak wyjaśnił organ - wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest niedopuszczalne. Skargę na decyzje Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa. W jego ocenie decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego została wydana bez właściwej podstawy prawnej, gdyż przedmiot regulacji został zastrzeżony przez przepis art. 58 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych do regulacji przez Ministra Obrony Narodowej w formie rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że przepis art. 58 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi delegację dla Ministra Obrony Narodowej do określenia szczegółowych warunków i trybu sprzedaży lokali mieszkalnych, terminów wnoszenia rat z tytułu sprzedaży tych lokali oraz wzoru wniosku o nabycie lokalu, a także sposobu spłaty należności w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego obciążonego hipoteką, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa. A zatem przepis ten nie nakłada na Ministra obowiązku ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w drodze rozporządzenia. Do akt sprawy wpłynęło także pismo skarżącego z dnia 27 sierpnia 2009 r. stanowiące załącznik do protokołu rozprawy, w którym skarżący zarzucił decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] zmianę treści art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W załączeniu przedstawił pismo z dnia 31 sierpnia 2008 r., które – w ocenie skarżącego – stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co warunkowałoby możliwość zaskarżenia aktu normatywnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rację należy przyznać organowi orzekającemu, że decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [....] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotową decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 148, poz. 1558) w związku z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustalił, iż przy sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25% ceny tej nieruchomości. Prawidłowo też organ wskazał, że zgodnie z art. 61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398, ze zm.) w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Kwestia ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie została uregulowana w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z tych względów zastosowanie miał przepis art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej Skarb Państwa powierzył Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność m. in. wykorzystywanych na zakwaterowanie stałe i tymczasowe żołnierzy zawodowych (art. 14 ust. 1). Agencja gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy (art. 14 ust. 2). Zgodnie z powyższymi regulacjami Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał na podstawie § 9 ust. 3 pkt 10 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzję Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Przepis powyższy upoważnia Prezesa Agencji do wydawania decyzji i wytycznych regulujących tryb działania Agencji w sprawach nieuregulowanych w ustawach, a zatem także dotyczących sprzedaży lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Rację ma również organ twierdząc, że zarówno sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jak i ustanowienie użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości mają charakter cywilnoprawny. Sprzedaż nieruchomości, oddanie jej w użytkowanie wieczyste, a także ustalanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego, w tym określenie stawki pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie należą do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Jednakże podkreślić należy, że przez pojecie "decyzja administracyjna" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, J. P. Tarno, Warszawa 2006, s. 25). Powyższa decyzja Nr [...] Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie spełnia powyższej wskazanych wymogów decyzji administracyjnej. Nie dotyczy sprawy indywidualnej, nie wszczyna postępowania administracyjnego, w którym mogłyby uczestniczyć strony, nie podlega też kontroli w administracyjnym toku instancji. A zatem wobec nieistnienia decyzji, której ważność należy poddać ocenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. W tej sytuacji prawidłowo organ orzekający przyjął, że skoro kwestionowana przez skarżącego decyzja nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., skarżący nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnej. Dopiero zaś ustalenie, że kwestionowane rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do wniosku podniesionego na rozprawie wskazać należy, że pismo z dnia 31 sierpnia 2008 r., które – w ocenie skarżącego – stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostaje poza granicami rozpoznawanej sparwy. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.