I OSK 1660/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Sandomierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 404/09 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Sandomierz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany organizacji ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 404/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy Miejskiej Sandomierz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu, o co wystąpiła Gmina Miejska Sandomierz. Kolegium uznało, że Gmina nie ma legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem, nie posiadając interesu prawnego, bowiem nie da się wywieść go z prawa własności dróg publicznych, gdyż organizacja ruchu nie ma tym z prawem związku. Z tytułu własności do dróg w mieście Sandomierz i kwestii finansowych związanych z zarządzaniem nimi Gmina wywodziła swój interes prawny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Gmina zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a. dotyczących wyłączenia członka Kolegium, stwierdzając, iż w wydaniu decyzji nadzorczych brały udział osoby orzekające przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2008 r., a także pojęcia strony, wywodząc swój interes prawny z prawa własności i obowiązków zarządcy drogi, którym jest jej organ wykonawczy. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że przede wszystkim najważniejsze jest ustalenie czy Gmina Miejska Sandomierz posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego, dotyczącego decyzji wydanej w przedmiocie organizacji zarządzania ruchem na drodze, a zatem czy posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Po przeanalizowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), dotyczących pojęcia zarządzania ruchem i działań realizowanych w ramach tego zarządzania, a także ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dotyczących zarządców dróg, ich obowiązków i zasad wykonywania, Sąd stwierdził, że o ile zarządzanie drogą jest przynależne zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), to zadań do niego należących nie można identyfikować z uprawnieniami gminy, jako właściciela tej drogi. Organizacja ruchu nie ingeruje w sferę stosunków majątkowych gminy, bowiem czynności związane z zarządzaniem przynależą do zarządcy drogi, jako podmiotu wykonującego obowiązki publicznoprawne, nałożone ustawą. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wyłączenia członków Kolegium, Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzi taki przypadek, bowiem nie ma tu uczestnictwa w wydaniu decyzji w niższej instancji, zaś fakt udziału w decyzji, której dotyczyć ma postępowanie nadzorcze nie oznacza samo przez się bezstronności w tym drugim postępowaniu. Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Miejska Sandomierz wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające, istotny wpływ na wynik sprawy: I. art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uznanie, że strona, Gmina Sandomierz nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi m.in. z uwagi na fakt, że burmistrz – zarządca drogi realizując kompetencję w zakresie inicjowania i opiniowania projektów organizacji ruchu wykonuje działania w sferze administracji publicznej niemającej związku ze sprawami własnościowymi tego podmiotu, podczas gdy w sprawie niniejszej Gmina Sandomierz legitymację swą wywodzi z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 64 ust. 2 Konstytucji. II. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić i zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, tj. wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. znak SKO 408/2098/240/2008 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. III. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – dalej jako K.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., mimo że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach znak: SKO.RD-52/1396/1578/2009 i SKO.Rd-52/810/126/2009 wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 157 § 2 K.p.a., który obliguje organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z. P., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Istotą sprawy jest to, czy Gmina Miejska Sandomierz może być stroną postępowania zakończonego decyzją w sprawie zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu, a co za tym idzie skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, bowiem dotyczyć ono miało jego decyzji, uznało brak interesu prawnego Gminy, tym samym odmawiając jej przymiotu strony i co za tym idzie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach pogląd ten podzielił. Gmina Sandomierz, nie godząc się z taką oceną, w skardze kasacyjnej stawia trzy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów postępowania – pierwszy dotyczy interesu w wniesieniu skargi – art. 50 § 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", trzeci z nim związany, a odnoszący się do nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli poprzez nieuchylenie decyzji – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. – mimo istnienia przesłanki, bowiem naruszenie przez organ art. 157 § 2 K.p.a. i drugi niewyjście poza granice skargi i nieuchylenie nie tylko zaskarżonych decyzji, ale również wydanych w postępowaniu zwykłym – art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Rozważyć należało przede wszystkim zarzut pierwszy dotyczący kwestii statusu strony. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach zarzucono naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz inne podmioty w nim wymienione. W sprawie idzie o te pierwszą sytuację, tj. interes prawny wnoszącego skargę do Sądu Administracyjnego. Zarzut ten należy uznać za nietrafny. Jak powiedziano na wstępie, istotą sprawy jest interes prawny skarżącej Gminy w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym. Art. 50 § 1 P.p.s.a. dotyczy interesu prawnego wnoszącego skargę w tym znaczeniu, czy jest on legitymowany do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sprawie nie było wątpliwości co do tego faktu. Gmina wszczęła postępowanie administracyjne, bowiem na jej wniosek zostały wydane decyzje i z tego tytułu miała prawo do ich zaskarżenia do Sądu, albowiem niewątpliwie jej dotyczyły. Wojewódzki Sąd nie odmówił jej przecież zresztą legitymacji do wniesienia skargi, ale jej skargę uznał za nieuzasadnioną, zgadzając się z rozstrzygnięciem organów co do tego, że nie jest ona stroną postępowania, ale postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Art. 50 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd zatem nie naruszył, bowiem skargi Gminy ani nie odrzucił, ani nie oddalił z tego powodu, że nie miała ona interesu prawnego w jej wniesieniu. Jeżeli natomiast chodziło o naruszenie przepisów dotyczących uprawnień Gminy jako strony postępowania administracyjnego, to w tym aspekcie można rozpatrzyć zarzut trzeci, w tym naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że postępowanie nadzorcze wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, zatem jeśli idzie o pojęcie strony, to chodzi o podmiot, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zatem taki, który posiada interes prawny w postępowaniu. Interes prawny w postępowaniu wynika z przepisów prawa materialnego, toteż dla uczytelnienia takiego zarzutu należało przytoczyć przepisy prawa materialnego, z których interes taki miałby wynikać. Stwierdzić należy, że zarówno w podstawach skargi kasacyjnej wnoszonych jako zarzut nr III, jak też w jego uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do przepisów prawa materialnego. Przepisy takie powołano przy pierwszym zarzucie, dotyczącym naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. Jeśliby zestawić je z zarzutem trzecim, tj. dotyczącym interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, to ani z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej "ustawa po drogach", ani z art. 165 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej interes prawny Gminy w postępowaniu dotyczącym organizacji ruchu nie wynika. Art. 2a ust. 2 ustawy o drogach stanowi, że droga gminna stanowi własność gminy, z art. 165 Konstytucji wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawa własności i inne prawa majątkowe, zaś z jej art. 64 ust. 2, że prawa te podlegają równej dla wszystkich obronie. W sprawie organizacja ruchu dotyczyła drogi gminnej, stanowiącej własność Gminy Sandomierz, jednak z przepisów tych, stanowiących ogólne zasady, co do konstytucyjnej ochrony prawnej jednostek samorządowych i praw majątkowych tych jednostek (Konstytucja), a także informacji co do własności dróg publicznych (ustawa o drogach) nie wynika jeszcze interes prawny w postępowaniu dotyczącym organizacji ruchu na drogach, w tym drogi gminnej, stanowiącej własność gminy. W uzasadnieniu do pierwszego zarzutu, tj. naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. jakkolwiek powołano przepisy ustawy o drogach, tj. art. 13, 13c, 13g, 29, 29a, 40, dotyczące uprawnień organów do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących zajęcia pasa drogowego, opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych, kar pieniężnych, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jednak tylko jako wyjaśnienie, że w sprawie organizacji ruchu nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Uzasadnienie to dotyczy więc nie kwestii interesu prawnego Gminy, a wskazuje na wadliwość decyzji, co do której domagała się ona wszczęcia postępowania nadzorczego. Biorąc pod uwagę zarzuty pierwszy i trzeci i ich uzasadnienie nie można powiedzieć, aby wykazano w skardze kasacyjnej błędną ocenę Wojewódzkiego Sądu, co do istnienia interesu prawnego skarżącej Gminy w postępowaniu w sprawie organizacji ruchu. Jeśli idzie o zarzut drugi, to mógłby on być rozważany tylko w przypadku skuteczności zarzutu dotyczącego interesu prawnego Gminy. Skoro ten nie został wykonany z przyczyn wyżej wskazanych nie ma potrzeby rozważania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. i 135 P.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.