II OZ 901/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń: 1. Burmistrza Gminy Trzebnica; 2. D. i M.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SO/Wr 1/09 wymierzające w punkcie pierwszym Burmistrzowi Gminy Trzebnica grzywnę w kwocie 500 złotych /słownie: pięćset złotych/ i zasądzające w punkcie drugim na rzecz D. i M. W. od Burmistrza Gminy Trzebnica kwotę 202 złotych /słownie: dwieście dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku D. i M.W. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Gminy Trzebnica za nieprzekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SO/Wr 1/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył - w punkcie pierwszym - Burmistrzowi Gminy Trzebnica grzywnę w kwocie 500 zł i zasądził w punkcie drugim na rzecz D. i M. W. od Burmistrza Gminy Trzebnica kwotę 202 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 art. 54 p.p.s.a - organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 powyższej ustawy w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wskazał, że skład orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż: "wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma jedynie na celu dyscyplinowania organu, ale stanowić ma również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd może uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, mimo że spełnienie przez organ obowiązku nastąpiło zanim jeszcze skarżący wniósł o wymierzenie kary grzywny i bez względu na okoliczność, że uchybienie terminu spełnienia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynosiło zaledwie kilka dni". Podano dalej, iż skarga D. i M.W. z dnia 7 grudnia 2008 r. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica, wpłynęła do tegoż organu w dniu 8 grudnia 2008r., na co wskazuje prezentata Urzędu Miejskiego w Trzebnicy. Natomiast z urzędu jest sądowi wiadomym, że skarga ta wraz z odpowiedzią organu na tę skargę, wprawdzie nosząca datę 7 stycznia 2009 r., została złożona bezpośrednio w biurze podawczym WSA we Wrocławiu w dniu 9 stycznia 2009 r., czego dowodem jest materiał akt sprawy II SAB/Wr 2/09/. Istotne jest przy tym, że organ przekazując opisaną wyżej skargę z 7 grudnia 2008r. wraz z odpowiedzią na nią - nie przekazał Sądowi równocześnie akt administracyjnych. Organ uczynił to dopiero w wykonaniu zarządzenia sędziego, nadsyłając akta administracyjne w dniu 24 kwietnia 2009 r. WSA podał dalej, że przy rozstrzygnięciu wniosku o ukaranie grzywną sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. jej charakter, przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił. Sąd stwierdził, że skoro opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na nią liczy jedynie dwa dni, gdy zaś organ obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a wykonał przed rozpatrzeniem przez Sąd wniosku skarżących, grzywnę należało wymierzyć tylko w wysokości 500 zł. Wskazano, że Sąd wziął również pod uwagę, iż akta administracyjne zostały przesłane przez organ dopiero na wezwanie Sądu. Jak stwierdził Sąd I instancji sam fakt przesłania ich przed rozprawą nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazano też, że organ w odpowiedzi na wniosek nie wskazał przyczyn niedotrzymania terminu, które usprawiedliwiałyby opóźnienie w wykonaniu obowiązku. Organ stwierdził natomiast, że skarga skarżących z dnia 7 grudnia 2008 r. została przesłana do Sądu w terminie, jednakże doręczenie Sądowi skargi wraz z odpowiedzą na skargę miało miejsce dopiero w dniu 9 stycznia 2009 r., czyli z uchybieniem ustawowego terminu. W zażaleniu na powyższe postanowienie Burmistrz Miasta Trzebnica zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sprawie i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500.00 złotych, naruszenie art. 205 i art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz skarżących kwoty 202 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, podczas gdy skarżący udowodnili poniesienie kosztów na poziomie 100 złotych, tj. w wysokości poniesionego wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny. Wskazano tez, że z ostrożności procesowej podaje się naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a poprzez wymierzenie grzywny w kwocie 500,00 złotych, tj. w wysokości nieadekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku określonego przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odstąpienie od obciążenia organu skarżącego grzywną, ewentualnie o wymierzenie grzywny w niższej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego na rzecz organu skarżącego, w tym kosztów zastępstwa organu w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych. Żalący się podał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej nadania i pieczęci operatora pocztowego ,,skarga wraz z odpowiedzią na skargę została nadana u operatora pocztowego w dniu 08 stycznia 2009 roku. Skarga została nadana więc "jedynie" jeden dzień po ustawowym terminie. I ten termin, a nie termin dotarcia skargi do Sądu, winien Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wziąć po uwagę, zwłaszcza w sprawie, której przedmiotem jest wymierzenie grzywny. Podkreślono przy tym, że nadanie skargi we wskazanym terminie było spowodowane omyłką pracownika sekretariatu organu, który przekazał przesyłkę do operatora pocztowego w dniu 08 stycznia 2009 r., a nie w dniu 07 stycznia 2009 - w dacie w której Burmistrz Gmina Trzebnica podpisał odpowiedź na skargę. Organ skarżący ma pełni świadomość, że ponosi odpowiedzialność za pracę sekretariatu, jednak nie można pominąć także, że przekazanie skargi skarżących wraz z odpowiedzią na skargę nastąpiło na długo przed tym jak skarżący D. i M.W. wnieśli wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Gminy Trzebnica. W zakresie nieprzekazania wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy podkreślić należy, że skarga z dnia 7 grudnia 2008 roku powtarzała zarzuty i argumentację wcześniejszych szeregu skarg D. i M.W. wnoszonych do Rady Miejskiej w Trzebnicy i skarg do Sądu, które wpłynęły w dniu 17 listopada 2008 roku za pośrednictwem Burmistrza Gminy Trzebnica i Rady Miejskiej w Trzebnicy na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica. Przedmiotowe skargi wraz z odpowiedzią na skargi i dokumentacją odnosząca się do ich treści organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismem z dnia 03 grudnia 2008 roku. Biorąc pod uwagę fakt, że przekazywana skarga z dnia 07 grudnia 2008 roku podnosiła te same zarzuty co uprzednio wniesiona przez skarżących skarga stąd w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wniósł o dołączenie skargi z dnia 07 grudnia 2008 roku do skarg uprzednio wniesionych przez skarżących i już przesłanych w dniu 03 grudnia 2008 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie ich łącznie. Przedmiotowe skargi powoływały się również na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...].02.2005 roku, gdyż załącznik do wnoszonych przez skarżących skargę stanowiło m.in. przedmiotowe postanowienie. Stąd tylko z tej przyczyny organ nie dołączył do odpowiedzi na skargę z dnia 07 grudnia 2008 roku żadnych akt, ponieważ te znajdowały się już w sądzie. Wskazano, że organ niezwłocznie jak otrzymał własne akta sprawy [...] z SKO, przekazał przedmiotowe akta do Sądu pismem z dnia 22.04.2009 roku, będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu z dnia 09 kwietnia 2009 roku. Wskazano ponadto, powołując się na doktrynę, że uznanie, iż regulacja zawarta w wyjaśnianym przepisie zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej oznacza, że wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu. W tej sytuacji należy przyjąć, że przekazanie sądowi skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 oraz po złożeniu wniosku przez skarżącego o wymierzenie temu organowi grzywny, jednak przed podjęciem przez ten sąd postanowienia powoduje, że postępowanie o wymierzenie grzywny staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W takim bowiem wypadku grzywna nie byłaby środkiem zmierzającym do realizacji jej ustawowego celu, gdyż cel ten został już osiągnięty. Dodano, że w sprawie odbyła się tylko jedna rozprawa na której uczestniczyła wnioskodawczyni i nie było obowiązku innego stawiennictwa w Sądzie. Ponadto wnioskodawcy nie udowodnili poniesienia jakichkolwiek kosztów stawiennictwa w Sądzie, w szczególności poprzez przedłożenie biletów PKS. W odpowiedzi na powyższe zażalenie D. i M.W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wymierzenie organowi grzywny w wyższej kwocie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli także D. i M.W. i wnieśli o jego uchylenie i zmianę. Stwierdzili, że narusza ono ich prawa materialne, a zasądzone odszkodowanie jest nieadekwatne do wyrządzonych im przez organ i sąd szkód materialnych i moralnych. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem sprawy. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na tle komentowanego przepisu powstaje pytanie, czy sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w każdym przypadku niedochowania terminu wskazanego w art. 54 § 2, czy też warunkiem sine qua non jej wymierzenia jest nieprzekazanie akt sprawy lub odpowiedzi na skargę w dacie orzekania przez sąd w przedmiocie grzywny. Jeżeli przyjąć, że wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, to konsekwentnie trzeba uznać, że dopełnienie tego obowiązku – choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w tej sprawie – czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym i należy je umorzyć. Pogląd ten został podzielony przez A. Kabata [w:], B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005 r.) Do niego odwołał się również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08. Wobec powyższego uznać należy, iż wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. Dopełnienie tego obowiązku - choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w tej sprawie - czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym. W takim wypadku bowiem grzywna nie byłaby środkiem zmierzającym do realizacji jej ustawowego celu, gdyż cel ten został już osiągnięty. Skoro zatem Burmistrz Miasta Trzebnica przekazał odpowiedź na skargę oraz akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przed wydaniem postanowienia w sprawie wymierzenia grzywny, to postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a Sąd I instancji powinien je umorzyć. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.