IV SA/Wa 610/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., rozpatrując po raz kolejny sprawę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą ustalono dla p. U. i Z. W. warunki zabudowy dla nadbudowy poddasza mieszkalnego od strony elewacji tylnej oraz adaptacji piętra budynku na funkcję usługową w budynku położonym w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazano, iż uprzednio organ I. instancji ustalił warunki zabudowy (decyzją z dnia [...] marca 2008 r.) i decyzja ta została utrzymana w mocy (decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r.). Następnie, w wyniku wniesienia skargi, organ odwoławczy uchylił swoją decyzje oraz orzeczenie organu I. instancji (decyzja z dnia [...] lipca 2008 r.). Burmistrz Miasta M. ponownie ustalił warunki zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzeczenie to nie narusza prawa. Wskazano, iż materialnoprawną podstawę orzekania stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W sprawie sporządzono wymaganą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki oraz dokonano koniecznych uzgodnień. Analiza oraz projekt decyzji zostały sporządzone przez osoby ze stosownymi uprawnieniami (architekt W. K.). Przed wydaniem orzeczenia dokonano wymaganych w myśl art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień (z zarządcą drogi oraz z konserwatorem zabytków). W kwestii skomunikowania działki objętej warunkami zabudowy ustalono, iż Sąd Okręgowy w dniu [...] grudnia 2008 r. oddalił apelację od wyroku Sądu Rejonowego w M. dotyczącego zniesienia służebności. Burmistrz Miasta M. poinformował, iż dz. nr ew. [...] jest w części drogą wewnętrzną, utwardzoną. Nie ustanowiono na niej służebności na rzecz działki nr ew. [...], lecz możliwe jest korzystanie z tej drogi przez właścicieli tejże działki i w tym zakresie nie muszą być podejmowane żadne dodatkowe czynności prawne. Odnosząc się do zarzutów dowołującego się właściciela działki ew. nr [...] - B. Z., wskazano, iż działka nr ew. [...] jest skomunikowana zarówno od frontu bezpośrednio z drogą gminną (ul. [...]) jak i od strony tylnej z ul. [...] za pośrednictwem działki nr ew. [...], gdzie ustanowiono służebność przychodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] (aktem notarialnym Rep. A Nr [...]). . W skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz dodatkowych pismach procesowych (k. 21-22) B. Z. podniósł, iż organy obu instancji wadliwie ustaliły fakt skomunikowania działki nr ew. [...] z ul. [...], gdyż: - nieruchomość nr ew. [...], na której ustanowiona jest służebność nie jest skomunikowana z żadną drogą publiczną (w szczególności z ul. [...]), droga wewnętrzna na działce nr ew. [...] służy mieszkańcom budynków zlokalizowanych na tej działce, nie jest przeznaczona dla osób trzecich (potwierdza to treść znaku) - by mogła służyć ogółowi, konieczne byłoby jej zaliczenie przez radę do dróg publicznych stosowną uchwałą, służebność była ustanowiona wyłącznie w celu umożliwienia korzystania ze śmietnika przez lokatorów budynku na dz. ew. nr [...] - obecnie, gdy wyprowadzili się oni z tego budynku jej utrzymywanie jest bezcelowe, - służebność przejazdu na działce [...] jest fikcyjna - szerokość działki z uwzględnieniem istniejącej jej zabudowy wynosi ok. 60 cm w najwęższym miejscu, - z powództwa skarżącego toczy się postępowanie o zniesienie służebności jako w praktyce niewykonalnej i niewykonywanej, - skarżący zainteresowany jest zniesieniem służebności gdyż koliduje ona z planami inwestycyjnymi, po wyburzeniu budynku na części działki nr ew. [...] planuje inną zabudowę swojej działki, Podniesiono, iż Kolegium nie odniosło się merytorycznie do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, opierając swoje stanowisko na przesłankach formalnych. Nie przeprowadzono postępowania dowodowego w celu ustalenia faktycznych uwarunkowań. osoba sporządzająca analizę uznała, iż możliwe jest skomunikowanie działki nie ustalając stanu faktycznego na gruncie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnicy postępowania - Z. i U. W. wnieśli o oddalenie skargi (k. 39-40 i 71-73). Podnieśli, iż skarżący blokuje realizację inwestycji, która jest konieczna, gdyż ich nieremontowany budynek ulega dewastacji. Budynek zajmuje całą działkę i w przypadku braku do niego dostępu od tyłu nie będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia. Wskazali, iż skarżący faktycznie dążą do zniesienia służebności gruntowej, co doprowadzi do odcięcia części tylnej ich budynku od dostępu do drogi publicznej. Wyjaśnili, iż po wcześniejszej przebudowie część handlowa budynku skomunikowana jest od frontu z ul. [...] natomiast wydzielona technicznie ścianami część mieszkalna skomunikowana jest z drogą publiczna od tyłu. Załączyli nieprawomocny wyrok Sadu Rejonowego w M. sygn. akt [...], którym oddalono powództwo o zniesienie służebności gruntowej ciążącej na działce nr ew. [...] za wynagrodzeniem. W trakcie rozprawy Pełnomocnik skarżącego wniósł o odroczeni terminu rozprawy wskazując, iż przed sądem okręgowym toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia służebności w związku z wniesieniem środków odwoławczych (wyznaczono termin rozprawy na 2 września br.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie poza sporem są kwestie wystąpienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i warunków jej wydania wynikających z art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd z urzędu nie dostrzegł także żadnych nieprawidłowości w tym zakresie (kwestia zachowania wymagań dobrego sąsiedztwa w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy, kwestie dokonania stosownych uzgodnień, sporządzenie projektu decyzji i stosownej analizy przez osobę o wymaganych uprawnieniach, zawartość wniosku i decyzji). W tym zakresie Sąd w pełni podziela konstatacje zawarte w zaskarżonym orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kwestią sporną jest określenie w decyzji organu I. instancji, iż działka ma dostęp do drogi publicznej nie tylko do strony frontowej (do ul. [...]), lecz również od strony tylnej do ul. [...]. Wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy zainteresowani byli wskazaniem dostępności drogi publicznej od tej strony, gdyż aktualnie część nieruchomości (dawniej mieszkalna) ma wyjście na stronę tylna budynku i, jak twierdzą, jest wykorzystywana. Z kolei Skarżący oponuje przeciw określeniu w decyzji, iż działka nr ew. [...] jest skomunikowana z ul. [...], gdyż, jak ocenia, utrzymanie na działce nr ew. [...] służebności, może utrudnić mu planowaną jej zabudowę (po wyburzeniu istniejącej zabudowy). Organy obu instancji uznały, iż działka nr ew. [...] jest skomunikowana z drogą publiczną - ul. [...] za pośrednictwem działki nr ew. [...] oraz [...], a więc spełnione jest wymaganie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten jest trafny. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej rozumie się także dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Odnośnie działki nr ew. [...] Skarżący podniósł, iż istniejąca na niej droga nie jest drogą publiczną, lecz jedynie wewnętrzną, i właścicielom działki nr ew. [...] nie przysługuje prawo korzystania z niej. Pogląd ten w realiach rozpoznawanej sporawy jest mylny. Prawodawca dopuszcza skomunikowanie działki za pośrednictwem drogi wewnętrznej, przy czym nie wskazuje szczegółowo, kiedy można uznać, iż warunek ten jest spełniony. W szczególności nie wskazuje, jakie prawa do drogi przysługujące właścicielowi działki do zabudowy decydują o uznaniu, iż określona droga może służyć jej skomunikowaniu. Sytuacja, w której nie ma podstaw dla oczekiwania, iż właściciel działki będzie mógł korzystać z drogi wewnętrznej (nie ma żadnych uprawnień w tym zakresie wynikających z mocy prawa czy ukształtowania stosownego stosunku prawnego), wyklucza przyjęcie, iż droga taka zapewnia dostępność do drogi publicznej. Jednak, w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Mianowicie właściciel drogi, jakim jest Miasto M., pośrednio poprzez wydanie przez swój organ decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy oraz epresisi verbis w piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. wskazuje, iż nie widzi przeszkód dla korzystania z drogi wewnętrznej, co rozumieć należy jako wyrażenie stosownej zgody w ramach wykonywania władztwa nad powierzonym jednostce samorządowej mieniem publicznym. W takiej sytuacji, abstrahując od oceny, czy w innych sytuacjach byłoby możliwe żądanie od gminy zapewnienia korzystania z mienia komunalnego stanowiącego użytek drogowy, lecz nie drogę publiczna, korzystania z niego dla celu skomunikowania działek sąsiednich, trzeba uznać, iż w realiach konkretnej sprawy, na dzień orzekania przez organy obu instancji, właściciel działki nr ew. [...] był uprawniony do korzystania z drogi wewnętrznej na działce nr ew. [...]. Kwestionując z kolei uznanie, iż działka nr ew. [...] jest skomunikowana z drogą publiczna przez działkę nr ew. [...], na której ustanowiona jest służebność przychodu i przejazdu, Skarżący nie kwestionuje jej istnienia, lecz podnosi, iż jest niewykonalna (kwestia szerokości przejazdu) i niewykonywana, wskazując, iż organy administracji winny te kwestie wyjaśnić, co do meritum (przedkładane były mapy, formułowane wnioski o przeprowadzenie wizji w terenie). Żądania w tym zakresie są nieuzasadnione, bowiem organy administracji są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości (art. 19 K.p.a.) a w prowadzonych sprawach podejmować tylko czynności niezbędne z punktu widzenia wykonywania własnych zadań (art. 12 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie właściwym dla oceny podnoszonych okoliczności (kwestia wykonywania służebności, jej niezbędności, w tym celu jej ustanowienia itp.) pozostaje w gestii sądów powszechnych, co wynika z art. 2 § 1 K.p.c. (wyjątki od tej zasady nie mogą być domniemane i musza wynikać expressis verbis z określonej normy prawnej - art. 2 § 3 K.p.c.). Przesłanki zniesienia służebności określa bowiem K.c. Z kolei organy administracji związane są skutkami orzeczeń wydanych w sprawach cywilnych (art. 365 § 1 K.p.c.). W rozpoznawanej sprawie prawomocnym wyrokiem (sygn. akt [...]) sąd powszechny (Sąd Okręgowy w P.) zajął stanowisko w sprawie uznając, iż brak jest przesłanek dla zniesienia służebności (w związku z treścią pozwu, oceny dokonano w granicach przesłanek wskazanych w art. 295 K.c.). W ocenie sądu powszechnego służebność nie utraciła znaczenia dla nieruchomości władającej, a więc przyjęcie, iż jest ona niewykonalna pozostawałoby w rażącej sprzeczności z tym, co było przedmiotem rozstrzygnięcia (w myśl art. 366 K.p.c.). Niezależnie od ewentualnych ustaleń faktycznych, czy oceny sytuacji, organ administracji związany był więc skutkami prawnymi tego orzeczeniu. Trafnie wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się w uzasadnieniu na fakt jego wydania. Nie przekazanie organowi administracji informacji, iż Strona wszczęła kolejne postępowanie w przedmiocie zniesienia służebności, w oparciu o inną podstawę prawną - art. 294 K.c. (pozwem z dnia [...] stycznia 2009 r. - patrz nieprawomocny wyrok sygn. akt [...]) wykluczał potrzebę rozważania przez organ, czy wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Trafnie podnoszą uczestnicy postępowania -p. W., iż Skarżący dąży do unicestwienia służebności obciążającej jego nieruchomość na rzecz działki, gdzie ma być realizowana inwestycja. Wnosi, aby wydając orzeczenie administracyjne uznano, iż pomimo formalnego istnienia służebności, nie wynikają z niej skutki prawne. Żąda, aby organy administracji (w tym osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne na etapie sporządzania analizy terenu a następnie organy obu instancji), dokonali oceny czy utrzymywanie służebności można uznać za uzasadnione. Jednak możliwość negowania zasadności utrzymywania istniejącej służebności na gruncie, na drodze postępowania administracyjnego jest zamknięta. Kompetencje orzecznicze organów władzy w praworządnym państwie nie mogą się bowiem pokrywać. Stosowna argumentacja, co do faktów przemawiających za zniesieniem służebności (brak technicznych możliwości jej wykorzystania - szerokość przejazdu, zbytnia uciążliwość - brak możliwości zabudowy części działki, odpadnięcie celu ustanowienia - jak twierdzi Skarżący, korzystanie ze wspólnego śmietnika przez lokatorów itp.) musi być podnoszona i oceniana we właściwym postępowaniu (przed sądem powszechnym). W ramach tegoż postępowania mogą być oceniane również twierdzenia uczestników postępowania, iż służebność faktycznie jest wykorzystywana i jest niezbędna m.in. ze względu na konieczność przeprowadzenia prac budowlanych w niszczejącym budynku. W tej sytuacji nieuzasadnione są zarzuty skarżącego, co do braku właściwego wyjaśnienia sprawy, czy pominięcia istotnych dowodów (art. 7, 77 §. 1 i 80 K.p.a.). Wobec istnienia dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) za pośrednictwem działek nr ew. [...] i [...] niezasadny jest zarzut, iż wskazanie, na zasadzie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tego sposobu skomunikowania działki nr ew. [...] w pkt 6.6. decyzji organu I. instancji stanowi naruszenie prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie terminu rozprawy, gdyż okoliczność toczącego się kolejnego postępowania sądowego w przedmiocie zniesienia służebności (wykorzystanie środków odwoławczych przez stronę) nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Legalność ta bowiem jest oceniana przez sąd na dzień wydania zaskarżonego aktu. Ewentualne zniesienie służebności, jako niemające skutków wstecznych nie miałoby wpływu na ocenę uwarunkowań formalnoprawnych (na dzień orzekania działka nr ew. [...] była obciążona służebnością). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.