II SA/Kr 588/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J.M. i B.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J.M. kwotę 500 zł (pięćset złotych), zaś na rzecz B.M. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].06.2007r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , działając na podstawie art. 105 kpa po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. umorzył postępowanie w sprawie, podnosząc w uzasadnieniu, że : - postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem B.M. i J.M. z dnia 21.11.2005 r. , uzupełnionym pismem z dnia 09.12.2005 r., - A.K. przedłożył protokoły przeglądu instalacji elektrycznej, z dnia 07.01.2006 r., instalacji i aparatów gazowych z dnia 03.01.2006 r. , oraz opinię kominiarską z dnia 09.01.2006 r. , -"wyniki protokołów pozytywne oraz orzeczenie techniczne z 2003r z niewłaściwościami". - w dniu [...].02.2006 r., została wydana decyzja (znak [...] ) w trybie art.62 ust.3 ustawy Prawo budowlane nakazująca A.K. przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. oraz zażądano przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego wraz z uprawnieniami budowlanymi i wpisem do izby samorządu zawodowego, ale decyzja ta została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia. - w związku z uchyloną decyzją organ zebrał nowe materiały dowodowe. - w dniu 20.09.2006 r., J. i B.M. przedłożyły opinię techniczną w przedmiocie ustalenia zakresu rzeczowego szkód powstałych na ich nieruchomości położonej w [...] na skutek działań właściciela nieruchomości [...] w W. wykonana przez M.M.P. - w dniu 19.01.2007 r., A.K. właściciel budynku [...] w W. przedłożył ocenę stanu technicznego budynku mieszkalno usługowego w W. , [...], sporządzoną przez E.J. - w dniu 05.03.2007 r. , na wezwanie organu zgłosili się E.J. oraz W.Z. . E.J. oświadczył, że "wykonał opinię pięcioletnią stanu technicznego dla A.K. i stwierdził, że na dzień dzisiejszy nie ma niewłaściwości, które należałoby usunąć z budynku przy ul. [...] w W. oraz że budynek nadaje się do dalszej eksploatacji. Uprzedzony o odpowiedzialności karnej W.Z. oświadczył, że był autorem opinii technicznej z września 2005 r., dotyczącej budynku [...] stanowiącej własność J. i B.M. . Potwierdził, że oględziny zostały sporządzone z posesji J. i B.M. "/ terenu zewnętrznego i nie dokonywał oceny z posiadłości P. A.K. ". Wg oświadczenia W. Z. występujące wówczas zamakania fundamentów ustało po wykonaniu modernizacji sieci wodociągowej, a pozostałe elementy nie stanowią zagrożenia w użytkowaniu budynku jedynie mogą tworzyć element sporny pomiędzy stronami. - w dniu 02.03.2007r., J. i B.M. przedłożyły opinię techniczną dotyczącą ściany szczytowej budynku nr [...] w W. i szkód spowodowanych działaniami właściciela sąsiedniej nieruchomości przyległej od strony zachodniej [...] wykonaną przez M.M.P. W związku z przedłożoną oceną techniczną wykonaną przez M.M.P. wezwano autora opinii do udzielenia wyjaśnień co do istoty sprawy. Autorka oceny oświadczyła , że na części budynku [...] nie występuje dylatacja, a ściana należy do J. i B.M. oraz że ściana pomalowana jest farbą powłokową. Oświadczyła też, że nie była na posesji, A.K. jedynie domniemała, że ściana jest pomalowana farbą powłokową. Oględzin dokonała za pomocą dokumentacji fotograficznej oraz wewnątrz budynku J. i B.M. - z zebranych dowodów wprost wynika, na nieruchomości [...], nie ma "niewłaściwości stanu technicznego" co potwierdza opinia techniczna E.J. , a opinie sporządzone przez W.Z. i M.M.P wykonywane były jedynie z posesji J. i B.M. oraz z zewnątrz posesji. - przed wydaniem decyzji tut. Inspektorat odniósł się na piśmie do złożonego w dniu pisma 16.05.2007r, P. J. i B.M. ,a niemniejsze pismo było jedynie odpowiedzią a nie rozstrzygało. Odwołanie J. i B.M. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzja z dnia [...].02.2009 r., (znak: [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wywodząc, że: 1. art. 61 ustawy Prawo budowlane z 1994r, stanowi, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tzn. w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznych. Przez należyty stan techniczny należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą spowodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu. 2. wyegzekwowaniu nakazu określonego w art. 61 Prawa Budowlanego z 1994 r. służy szereg przepisów ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim system okresowych kontroli (art.62), i możliwość usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art.66). 3. zgodnie z dokumentacją zebraną w sprawie przez organ l instancji wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w dobrym stanie technicznym. 4. Organ l instancji nie znalazł podstaw do zastosowania dyspozycji określonej w art. 62 ust. 3 ustawy prawo budowlane, którego zastosowanie uwarunkowane jest uprzednim stwierdzeniem, że przedmiot postępowania jest w niewłaściwym stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Materiał dowodowy przedstawiony przez PINB w sprawie w żaden sposób nie wskazuje, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w stanie, mogącym powodować jakiekolwiek z w/w zagrożeń, co eliminuje możliwość jego zastosowania. 5. wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego dowiodły, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wyniki postępowania doprowadziły do poznania stanu faktycznego, w którym okazało się, że organ administracyjny nie jest w przedmiotowej sprawie uprawniony do wydania decyzji nakazującej m.in. rozbiórkę obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyły J. i B.M. i zarzucając jej: -naruszenie art. 7 i 77 Kpa przez niepodjęcie wszystkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego -naruszenie art. 80 Kpa przez dowolne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany nie znajduje się w stanie mogącym spowodować jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska oraz 107 § 3 Kpa przez brak analizy materiału dowodowego; -naruszenie art. 105 Kpa przez bezpodstawne utrzymanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - wniosły o uchylenie decyzji organów l i II instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniosły, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organ administracyjny zupełnie bezpodstawnie przyjął, że przedmiotowy obiekt budowlany nie znajduje się w stanie mogącym spowodować jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Takie postępowanie rażąco narusza zasady przeprowadzania i oceny dowodów. Z analizy materiału dowodowego w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że obiekt budowlany przy ul. [...] znajduje się w złym stanie technicznym powodującym realne zagrożenie dla osób, mienia i środowiska. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie bezpodstawnie zostało umorzone. Organy zaś administracyjne oparły się podstawnie na nierzetelnej, niespójnej i niejasnej opinii oceny stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego w W. [...]sporządzonej przez E.J. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na wstępie należy zwrócić po raz kolejny uwagę, że co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Sprawę niniejszą zainicjowało pismo J.M. i B.M. z dnia 21.11.2005 r., w którym jego autorki domagają się interwencji organu w celu usunięcia nieprawidłowości w budynku położonym w sąsiedztwie ich nieruchomości ( W. – [...]). Do pisma została dołączona opinia sporządzona przez mgr inż. W.Z. posiadającego uprawnienia budowlane. Pierwszą czynnością jaką wykonał organ l instancji, było wydanie postanowienia wzywające autorki zawiadomienia do przedłożenia dowodów, że sprawa dotyczy interesu prawnego i faktycznego zgłaszających. W dniu 9.01.2006 r., organ l instancji, zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. i B.M. postępowania w sprawie stanu technicznego budynku położonego w W. przy [...]. Następną czynnością organu było przesłuchanie w dniu 9.01.2006 r., A.K.. – właściciela budynku sąsiedniego - który do protokołu przesłuchania przedłożył protokoły przeglądu instalacji budynku (nie ma ich w aktach sprawy) oraz orzeczenie o stanie technicznym budynku stanowiącego jego własność (W. – [...]). W dniu 17.01.2006 r., wnioskodawczynie złożyły wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej. W odpowiedzi na ten wniosek - organ l instancji poinformował wnioskodawczynie, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku położonym przy [..] i w związku z treścią opinii o stanie technicznym, "w której znajdują się niewłaściwości zostanie wydana stosowna decyzja nakazująca. W związku z czym Państwa zwrócenie się o przeprowadzenie wizji lokalnej w budynku nie będzie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie i przyspieszenie wydania decyzji nakazującej." W dniu 6.02.2006 r. , organu l instancji wydał decyzje na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - w której nakazał A.K. przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku położonego przy [...] oraz przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu. Na skutek odwołania A.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia [...].04.2006 r., (znak [...]) uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zawiadomieniem z dnia [...].08.2006 r., poinformowano strony o terminie oględzin w dniu 7.09.2006 r. W dniu 7.09.2006 r., dwoje inspektorów organu l instancji, w asyście dwóch policjantów w protokole kontroli (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) stwierdziło, że odstępuje od kontroli wobec treści decyzji organu II instancji nakazującego "jednoznacznego dokonania kwalifikacji przedmiotu postępowania pod kątem sprecyzowania żądania wszczęcia postępowania". Po wezwaniu przez organ l instancji J. i B.M. pismem z dnia 20.09.2006 r., wskazały jakie wadliwości wykazuje stan techniczny budynku i do tego pisma dołączyły "Opinię techniczną" z dnia 15.05.2006 r. sporządzoną przez mgr inż. M.M.P. (k. [...] i n. akt administracyjnych organu l instancji). W dniu 26.10.2006 r.. ,.organ l instancji dokonał oględzin budynku położonego przy [...] a wyniki tych oględzin zawarł w protokole kontroli. Protokół ograniczono do zarzutów zawartych w opinii technicznej mgr. Inź M.M.P. z dnia 15.05.2006r. W żadnym zakresie protokół nie zawiera stwierdzenia faktów dotyczących istniejącego stanu technicznego budynku (k. [...] akt administracyjnych organu l instancji). Na kartach [...] akt administracyjnych organu l instancji, znajduje się "ocena stanu technicznego i użytkowego 5-cio letniego wg wymogów art. 62 Prawa Budowlanego" dotycząca budynku przy [...] sporządzona przez inż. E.J. , wykonana jak można sądzić na zlecenie A.K. - właściciela budynku położonego przy [...] . Z wniosków oceny wynika, że budynek nadaje się do dalszej eksploatacji chociaż należy "poczynić starania doraźne i docelowe w kierunku likwidacji zawilgocenia budynku...". Na kartach [...] akt administracyjnych organu l instancji, znajduje się "Opinia techniczna dotycząca ściany szczytowej budynku ozn Nr [...] w W. i szkód spowodowanych działaniami właściciela sąsiedniej nieruchomości (przyległej od strony zachodniej) ozn Nr [...] w W. " sporządzona przez mgr inz. M.M.P. w dniu 26.02.2007 r. Następnie w dniu 5.03.2007 r., organ l instancji przesłuchał w charakterze stron E.J. i W.Z. . Osoby te wydawały oceny techniczne o których wyżej była mowa. Z ich zeznań nie można wyprowadzić, żadnych wniosków związanych z przedmiotem sprawy. Dlaczego zostały przesłuchane w charakterze strony nie wiadomo, aczkolwiek można przyjąć, że jest to błąd bo w protokole odwołano się do art. 83 kpa, który to przepis dotyczy świadków. W dniu 23.04.2007 r., znowu w charakterze strony przesłuchano M.M.P. - autorkę opinii technicznej o której wyżej była mowa. l ta osoba jak można domniemać słuchana w charakterze świadka nie zeznała nie zeznała na temat przedmiotu postępowania. Sąd celowo opisał zebrany przez organ l instancji materiał dowodowy - aby uzmysłowić organom, że od grudnia 2005 r., nie podjęto żadnych kroków zmierzających do zebrania materiału dowodowego potrzebnego dla rozstrzygnięcia tej jak się wydaje prostej sprawy. Wszczęcie postępowania inicjują swoim pismem z dnia z dnia 21.11.2005 r. , J. i B.M. które domagają się interwencji organu w celu usunięcia nieprawidłowości w budynku położonym w W. – [...]. Po otrzymaniu takiego pisma obowiązkiem jest wszczęcie postępowania z urzędu a przedmiotem tego postępowania jest stwierdzenie czy budynek położony w W. – [...]- utrzymywany i użytkować jest zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Czyli, że organ nadzoru budowlanego ma sprawdzić czy budynek jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz czy jest utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym. Należy więc sprawdzić czy spełnia m.in. wymagania dotyczące : a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród; Dalej czy spełnia warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Powyższe zasady utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego określa art. 61 pkt. 1) Prawa Budowlanego z 1994 r. Najprostszą metodą do stwierdzenia tych faktów są oględziny ( art. 85 § 1 kpa), które muszą być przeprowadzone zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 79 § 1 kpa), można je połączyć z rozprawą administracyjną ( art. 89 kpa). Na rozprawie można przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków i stron. Właściwie sporządzony protokół rozprawy powinien być wystarczający dla stwierdzenia czy budynek jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz czy jest utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym. Działania jakie organ może podjąć określone zostały w art. 66 Prawa Budowlanego z 1994 r. W sprawie jak się wydaje będzie chodziło o przesłankę "nieodpowiedniego stanu technicznego". Pojecie to jest nieostre, w orzecznictwie sadów administracyjnych przyjęto, że o nieodpowiednim stanie techniczny budynku można mówić wtedy gdy stan techniczny budynku nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów w tym głównie przepisów prawa budowlanego i aktów prawnych wydanych na podstawie tej ustawy w tym warunków technicznych. Pogląd organu II instancji, że zastosowanie dyspozycji określonej w art. 62 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., uwarunkowane jest uprzednim stwierdzeniem, że przedmiot postępowania jest w niewłaściwym stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska - jest błędny. Obowiązkiem organu Nadzoru Budowlanego jest nakazanie, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia ( art. 66 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Nie można tego przepisu wykładać tak jak to czyni organ odwoławczy, że organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego, jeżeli stan ten może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Do wydania decyzji wystarczy stwierdzenie istnienia nieodpowiedniego stanu technicznego. Jak należy wykładać pojęcie tego stanu wskazano wyżej. Nie da się wykluczyć, że czasami zajdzie konieczność posiadania wiadomości specjalnych, w takiej sytuacji organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii ( art. 84 § 1 kpa). Zdając sobie sprawę z możliwości finansowych organów - można zwrócić uwagę, że w praktyce w bardzo ograniczonym zakresie wykorzystywany jest przepis art. 262 kpa. Może też organ wykorzystać przepis art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., ale winien pamiętać, że przepis ten może być wykorzystany tylko wtedy gdy powstanie uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.