VI SA/Wa 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 9217 (dziewięć tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą E. Sp. z o. o. z siedzibą w O. (dalej zwaną stroną, skarżącą) przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w G.. Jako podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia wskazał art. 24 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) – dalej zwaną ustawą o grach i zakładach wzajemnych. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] Minister Finansów udzielił stronie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych w G. przy ul. G. na okres trzech lat. Przedmiotowe zezwolenie decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] zostało przedłużone na okres kolejnych sześciu lat. W dniu [...] sierpnia 2008 r. strona złożyła do organu wniosek o kolejne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach na okres 6 lat. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż od 1994 r. nieprzerwanie prowadzi na terenie G. salon gier na automatach przy ul. G. i chce tę działalność kontynuować zaznaczając, iż spełnia wszystkie wymogi nakazane przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Do wniosku załączyła plik dokumentów. Minister Finansów rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił przedłużenia zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2000 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w G. (w decyzji wskazano w R.). Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister Finansów wskazał jako podstawę prawną: art. 104 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 36 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Przytoczył treść art. 36 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy i stwierdził, iż w świetle tych przepisów dopuszczalne jest tylko jednokrotne przedłużenie zezwolenia. Strona już raz skorzystała z uprawnienia do przedłużenia zezwolenia zatem nie ma już legitymacji do występowania z wnioskiem o kolejne przedłużenie tego zezwolenia. W dniu [...] listopada 2008 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając błędną interpretację przepisów art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Podniósł, iż organ nie dokonał żadnej wykładni powołanego przepisu. Wskazał, iż po nowelizacji ustawy i zmianie brzmienia art. 36, intencją ustawodawcy było udzielanie zezwoleń na 6 letni okres kolejno następujący po sobie w nieograniczonej ramie czasowej i ilościowej. Zarzuciła ponadto wadliwie wskazaną podstawę prawną poprzez powołanie całego przepisu art. 36 ustawy o grach i zakładach wzajemnych podczas, gdy ust. 2 tego przepisu nie ma zastosowania w sprawie oraz błąd we wskazaniu miejsca prowadzenia salonu gier. Załączono opinię prawną prof. I.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż nie dokonał wykładni prawnej przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ponownie zacytował treść tego przepisu i stwierdził, iż zgodnie z wykładnią językową nie jest możliwe wielokrotne przedłużanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach. Podkreślił, iż zezwolenie takie można przedłużyć tylko jeden raz. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt K/28/01, iż wykładnia językowa ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią celowościową. Nie zgodził się również z zarzutem wadliwie powołanej podstawy prawnej decyzji przyznając, iż wprawdzie w podstawie prawnej powołano cały art. 36 ustawy bez wyszczególnienia ustępów, ale w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazano motywy rozstrzygnięcia. Co do błędnego wpisania R. zamiast G., Minister Finansów poinformował, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. sprostował z urzędu tę oczywistą omyłkę. Od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach E. Sp. z o. o. z siedzibą w O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną interpretację i błędne zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez przyjęcie, iż podmiot, któremu wygasa zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach może wystąpić o jego przedłużenie tylko jeden raz na okres 6 lat oraz naruszenie przepisów postępowania wskazując art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy i wszechstronnej interpretacji stosowanych przepisów oraz niezastosowanie zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucała dokonanie błędnej, sprzecznej z wykładnią językową, zawężającej interpretacji art. 36 ust. 3 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. Ponownie dokonała porównania brzmienia art. 36 w brzmieniu po nowelizacji z 1997 r. oraz po nowelizacji z 2003 r. podkreślając, iż intencją ustawodawcy było udzielanie zezwoleń na 6 letni okres kolejno następujący po sobie w nieograniczonej ramie czasowej i ilościowej ponieważ w ustępie 2 użył określenia "nie dłużej jednak niż na dwa lata", a w ustępie 3 przyjął zapis "o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat". Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie w całości powołując się na dotychczasową argumentację. Na rozprawie dnia 28 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując dotychczasowe zarzuty o nieprawidłowej interpretacji art. 36 ust. 3 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych powołał się na stanowisko Ministra Gospodarki, który w piśmie z dnia 11 sierpnia 2009 r. wyraził opinię, iż z obecnego brzmienia treści ww. przepisu nie wynika możliwość tylko jednokrotnego przedłużenia zezwolenia. W ocenie tego organu nie jest właściwe stosowanie interpretacji zawężającej, prowadzącej do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2008 r. naruszają prawo. Skarżąca posiadała zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach w G. udzielone na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. przedłużone decyzją z dnia [...] maja 2003 r. na okres kolejnych 6 lat. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.), zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Spór między stronami sprowadza się do interpretacji art. 36 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Organ dokonując wykładni językowej uznał, iż nie jest możliwe wielokrotne przedłużanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach. W ocenie Sądu, Minister Finansów dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych uznając, iż przepis ten zezwala tylko na jednokrotne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych. Bezsporne jest, iż działalność w zakresie prowadzenia salonu gier na automatach losowych wymaga zezwolenia właściwego organu, wynika to z art. 36 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, zezwoleniem jest nie tylko zezwolenie wydane po raz pierwszy, ale również określone rodzajowo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych, bez względu na to, czy zostało udzielone po raz pierwszy, czy po raz kolejny. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie reguluje odrębnych zasad i trybu przedłużania zezwoleń na prowadzenie gier, w tym gier na automatach. Jednocześnie w art. 36 ust. 1 ustawy stwierdza się, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Z kolei z ust. 3 tego przepisu jednoznacznie wynika, że podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Oznacza to, że ustawa przewiduje samą możliwość przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wymienionych gier, natomiast nie określa zasad i trybu takiego przedłużenia. Skoro ustawa nie reguluje odrębnie treści zezwolenia "przedłużanego" oznacza to, iż przepis art. 35 ust. 1 ustawy, określający treść (zakres) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier, stosuje się zarówno w przypadku udzielania zezwolenia po raz pierwszy, jak i w przypadku przedłużania go. Zezwolenie "przedłużane" wydaje się zatem tak samo jak zezwolenie nowe, wydawane po raz pierwszy. Postępowanie w obu przypadkach, tzn. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie gier na automatach oraz postępowania w sprawie przedłużenia takiego pozwolenia, winno być prowadzone analogicznie, w tym samym trybie, albowiem wynikiem postępowania w obu przypadkach jest uzyskanie zezwolenia, nowego bądź kolejnego. Konsekwencją przedstawionego wyżej poglądu jest uznanie, iż w postępowaniu w sprawie przedłużenia pozwolenia na prowadzenie gier na automatach mają zastosowanie przepisy ustawy regulujące wydanie pozwolenia na prowadzenie takich gier, na co wskazuje art. 36 ust. 4 ustawy, nakazujący stosowanie odpowiednio przepisu art. 32, który określa, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 826/07, prawomocny, niepublikowany). Skoro uprawniony podmiot (posiadający zezwolenie) składając wniosek o jego przedłużenie winien wskazać we wniosku takie same dane jak przy ubieganiu się o nowe zezwolenie ew. wykazać (przepis nakazuje odpowiednie stosowanie art. 32 cyt. ustawy), iż nie uległy zmianie od daty wydania pierwotnego zezwolenia brak jest logicznego uzasadnienia do ograniczenia w czasie prowadzenia działalności reglamentowanej działalności. Ma rację skarżąca, iż organ dla uzasadnienia swojego stanowiska, iż ustawa o grach i zakładach wzajemnych zezwala tylko na jednokrotne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych w oparciu tylko o wykładnię językową dokonał niezasadnej, zawężającej interpretacji przepisu art. 36 ust. 3 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości, co do zasady, iż wykładnia językowa ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią celowościową. Nie oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie dokonana wykładnia językowa została dokonana prawidłowo. Należyta interpretacja aktu normatywnego, polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymaga nierzadko, oprócz posługiwania się wykładnią językową (gramatyczną), stosowania także innych metod wykładni np. systemowej, historycznej czy wreszcie celowościowej, zmierzającej do ustalenia celu, jakim wydano dane przepisy, i tłumaczącej sens w świetle tego celu (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 790/88, opubl. ONSA 1989/2/66). Oznacza to, że ustalając znaczenie literalne przepisu należy brać pod uwagę inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna bowiem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", Warszawa 2002, s. 275). Może bowiem okazać się, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002 r., s. 83). Nie możemy też zapominać w procesie wykładni prawa podatkowego o ważnej kategorii dyrektyw jaką są domniemania interpretacyjne, które pełnią dwie funkcje. Po pierwsze, objęty domniemaniem fakt nie wymaga ustalenia, ponieważ jest on domniemywany. Po drugie domniemania interpretacyjne zmieniają ciężar argumentacji. Ciężar ten spoczywa bowiem nie na tym, kto powołuje się na domniemanie, ale na tym, kto je kwestionuje Za takie domniemanie należy uznać domniemanie zgodności normy z Konstytucją RP oraz domniemanie racjonalności prawodawcy. Domniemanie zgodności z Konstytucją RP z jednej strony nakłada ciężar argumentacji na tę stronę, która kwestionuje zgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP, z drugiej zaś zobowiązuje interpretatora do poszukiwania takiej interpretacji przy której norma byłaby zgodna z Konstytucją RP, a to w myśl zasady, którą implikuje to domniemanie, że wszelkie wątpliwości interpretacyjne muszą być rozstrzygnięte na korzyść domniemania, że przepis jest zgodny z Konstytucją RP, a nie wbrew niemu (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002 r., s. 229-230). Natomiast założenie dotyczące racjonalnego prawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie same znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. Z. Ziembiński "Teoria prawa", PWN 1978, s. 106-123, jak też postanowienie SN z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, opubl. OSNKW 1999/7-8/42). Zatem jeżeli u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić winno założenie racjonalności ustawodawcy to interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by stworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (vide: wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt SA/Wr 390/06, LEX nr 287797). Należy zgodzić się również ze skarżącą, iż stosując zawężającą wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych Minister Finansów naruszył również konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II GSK 23/06, niepublikowany), "z brzmienia art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.