II OSK 1925/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2103/08 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpadów postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie 2. zasądzić od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz C. spółki z o.o. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1925/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2103/08, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r. uchylające własne postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów /Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm./ w zw. z art. 24 rozporządzenia /WE/ nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów /Dz. WE Seria L 190/1 z dnia 12 lipca 2006 r./ oraz art.124 Kpa: 1. wzywające skarżącą Spółkę, jako odbiorcę zużytych kartridży do drukarek sprowadzonych nielegalnie z Kanady, do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2006 r, 2. zobowiązujące skarżącą do zagospodarowania powyższych kartridży w procesie odzysku prowadzonym w instalacji firmy, 3. określające termin zagospodarowania odpadów na 30 dni od daty otrzymania postanowienia - odrzucił skargę. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi podał, iż zaskarżone postanowienie nie należy do tych, które podlegają sądowej kontroli w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa, bowiem nie służy od niego zażalenie, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty i nie kończy postępowania. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu, otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2000, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postanowienie administracyjne i wzywa: 1. zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, 2. odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia do zastosowania procedur określonych w art. 24 ww. rozporządzenia, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. W przypadku niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu, wydawana jest decyzja administracyjna, mogąca stanowić podstawę do ich egzekwowania /art. 26 ustawy/. Na postanowienie wydane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy w myśl art. 29 nie przysługuje zażalenie. Postanowienie wydane na podstawie art. 25 ust. 1 może być w każdym czasie zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, nie ma jednak do niego zastosowania art. 16 ( 1 zd. 2 kpa. Skarga została wniesiona w wyniku błędnego pouczenia strony przez organ, że przysługuje ona stronie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 ( 2 ust. 1, art. 53 ( 1 i 54 ( 1 ppsa. Skoro w ocenie Sądu pierwszej instancji na przedmiotowe postanowienie nie służy skarga, gdyż nie należy ono do tych postanowień, które wymienia art. 3 ( 2 pkt 3 ppsa jak też brak podstaw, aby zakwalifikować go jako inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa /obowiązki wynikające z postanowienia nie mogą być egzekwowane w trybie administracyjnym/ a ponadto możliwości zaskarżenia nie przewidują również przepisy szczególne w rozumieniu art. 3 ( 3 ppsa, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i w związku z tym skargę odrzucił na podstawie art. 58 ( 1 pkt 1 ppsa. Do sądu administracyjnego według Sądu pierwszej instancji można zaskarżyć dopiero decyzję wydaną na podstawie art. 26 ww. ustawy, wówczas gdy postanowienie nie zostanie wykonane dobrowolnie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła C. Spółka z o.o. w Z., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, polegającą na przyjęciu, iż postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wzywające do zastosowania określonych w nim procedur nie rozstrzyga sprawy co do istoty, 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 ( 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ( 2 pkt 2 i art. 54 ( 3 ppsa wskutek przyjęcia, że postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a tym samym nie przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że stosownie do przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczaniu, otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa: 1. zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, 2. odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Użyty w tym przepisie spójnik "i" nie oznacza, że wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia wzywającego do podjęcia określonych procedur stanowią element jednej czynności procesowej. Przeciwnie, wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia są dwoma odrębnymi czynnościami procesowymi, zaś użyty w przepisie spójnik "i" wskazuje wyłącznie na kolejność zdarzeń. Postanowienie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie jest więc postanowieniem w sprawie wszczęcia postępowania. Postanowienia ponadto co do zasady dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy /art. 123 ( 2 kpa/. Istnieją jednak od tej zasady wyjątki, określone zarówno w Kpa jak i w ustawach szczególnych. Ustalenie, czy postanowienie rozstrzyga sprawę co do istoty, wymaga analizy przepisów regulujących dany rodzaj spraw i przedmiotu rozstrzygnięcia, dokonywanego w formie postanowienia. Przepis art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zastrzega formę postanowienia dla wezwania wskazanego w tym przepisie podmiotu do podjęcia określonych procedur. Takie wezwanie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego celem ustalenia następujących okoliczności: 1. przedmiotu stwierdzonego przywozu do Polski odpadów, 2. ustalenia, że był to przewóz nielegalny, 3. który z podmiotów wymienionych w przepisie jest odpowiedzialny za nielegalny przywóz odpadów do Polski oraz zobowiązany do ich zwrotnego wywozu lub zagospodarowania na terenie kraju. W toku postępowania w rozpoznawanej sprawie GIOŚ wydał na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy dwa postanowienia, to jest z [...] sierpnia 2008 r. oraz z [...] sierpnia 2009 r. Ich treścią było ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za nielegalny przywóz odpadów do Polski oraz podmiotu zobowiązanego odpowiednio do ich zwrotnego wywozu lub zagospodarowania na terenie kraju i wezwanie tego podmiotu do podjęcia określonych procedur. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. przesądza o prawnych konsekwencjach normy prawnej w danej sytuacji faktycznej. Postanowienie to jest zatem aktem indywidualnym, którego wydanie zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego /dowodzeniem/, wykładnią prawa i subsumcją. Interpretację tą potwierdza przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, kiedy to organ pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, jako podstawę prawną powołując art. 61 ( 4 kpa, wzywając równocześnie do złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący złożył wyjaśnienia, przedkładając również dowody na poparcie swoich twierdzeń. Następnie zostały wydane postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. Postanowień tych nie pozbawia przymiotu aktów indywidualnych fakt, że w przypadku, gdy wezwany podmiot nie wykona ich dobrowolnie, organ wyda decyzję administracyjną podlegającą wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. W wyroku NSA z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1009/07 wyrażony został pogląd, że rozstrzyganie co do istoty w postępowaniu dotyczącym danej sprawy może następować nie w jednym postanowieniu, ale w kolejnych postanowieniach, o czym decydują przepisy regulujące sposób załatwiania takiej sprawy. W takim wypadku można mówić, że rozstrzyganie co do istoty sprawy zostało podzielone w taki sposób, że o poszczególnych kwestiach składających się na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty organ rozstrzyga w kolejnych postanowieniach. Postępowanie w sprawie nielegalnego przemieszczania odpadów zostało podzielone na dwa etapy. Na zakończenie pierwszego etapu jest wydawane przedmiotowe postanowienie wzywające do dobrowolnego podjęcia określonych procedur w wyznaczonym terminie. W drugim etapie, w przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, organ decyzją nakazuje zobowiązanemu podmiotowi podjęcie określonych działań, przy czym decyzja ta, w przeciwieństwie od postanowienia wydawanego na zakończenie pierwszego etapu, podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarówno postanowienie z art. 25 jak i decyzja z art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, są indywidualnymi aktami administracyjnymi, rozstrzygającymi sprawę co do istoty. Przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do istoty prowadzi do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw, skoro dobrowolne wykonanie tego postanowienia powoduje, że w sprawie nigdy nie będzie wydania decyzja administracyjna. Dobrowolne zastosowanie się do wezwania zawartego w postanowieniu organu nie oznacza zaakceptowania przez stronę stanowiska organu. Celem dobrowolnego wykonania postanowienia było uniknięcie stosowania środków przymusu państwowego, zwłaszcza, że decyzji z art. 26 ustawy nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, oraz ograniczenie kosztów przechowywania spornych pojemników w składzie celnym. Ponadto, zgodnie z art. 32 ustawy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest zobowiązany nałożyć na skarżącego, jako odbiorcę spornych pojemników, karę pieniężną /zakładając, że pojemniki te stanowią odpady/, mimo że skarżący w jego ocenie nie ponosi odpowiedzialności za ich przywóz bez zgłoszenia. Odrzucenie skargi na kwestionowane postanowienie pozbawia więc praktycznie skarżącego możliwości obrony jego praw, ponieważ postanowienie to ma prejudycjalne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w szczególności co do ustalenia, że sporne pojemniki stanowią odpady, a ich przywóz do Polski był nielegalny. Reasumując wywody skargi kasacyjnej, podkreśla się w jej uzasadnieniu, iż skoro zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził, że przywóz odpadów był nielegalny, postanowienie to rozstrzyga sprawę co do istoty i przysługuje na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, skoro zgodnie z art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie ale także na takie postanowienia, na które zażalenie wprawdzie nie służy, ale kończą one postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga sprawę co do istoty, ustala bowiem konsekwencje prawne stanu faktycznego i określa obowiązki stron postępowania. Prawidłowo więc GIOŚ wskazał jako podstawę prawną uchylenia postanowienia przepis art. 54 ( 3 ppsa, a postanowienie uchylające z [...] października 2009 r. podlega kontroli sądowo-administracyjnej, jako że zastępuje postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Skarga zatem przysługuje zarówno na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. jak i na postanowienie z dnia 13 października 2009 r. Odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem art. 58 ( 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 ( 2 i 54 ( 3 ppsa, mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło rozpoznanie skargi co do meritum. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczową w sprawie niniejszej kwestią jest, czy w rozpoznawanej sprawie wykonanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną kwestionowanych przez nią przed sądem administracyjnym postanowień, na które z woli ustawodawcy nie przysługuje zażalenie, pozbawia ją w istocie możliwości skorzystania z drogi sądowej, w której miałaby prawo wywodzić, że nałożone postanowieniem obowiązki są niezgodne z prawem materialnym, ewentualnie naruszono przy wydaniu postanowienia prawo procesowe, czy też pomimo, że strona sama podporządkowała się postanowieniu wydanemu przez organ administracji publicznej i dobrowolnie nałożone na nią obowiązki wykonała, nie pozbawiła się drogi sądowej do zaskarżenia tego postanowienia, jako kończącego w ramach danej regulacji prawnej i w określonym stanie faktycznym /wykonanie postanowienia/ możliwości skorzystania ze służącej jej drogi sądowej. W art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi się, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ograniczenie zasady wynikającej z powyższego przepisu i to tylko w zakresie jawności rozprawy, przewiduje ust. 2 tego artykułu, ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny, przy czym zawsze wyrok jest ogłaszany publicznie. Ustanowienie jako konstytucyjnej zasady prawa każdego do sądu, w istocie wiąże się z brakiem możliwości ograniczenia tego prawa przez władzę publiczną nawet w drodze ustawowej. Jedynie podmiot mający zagwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu, własnym działaniem /ewentualnie zachowaniem ustanowionego przez siebie pełnomocnika/ może doprowadzić do ograniczenia tego prawa, a faktycznie pozbawić się możliwości skorzystania z niego, np. uchybi terminowi do wniesienia środka zapewniającego mu dostęp do sądu czyniąc ten środek prawnie nieskutecznym /niedopuszczalnym/. Mając na uwadze tak ukształtowane prawo do sądu należy dokonać oceny zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji, które opiera się na uznaniu, że podmiot wezwany postanowieniem właściwego organu do wykonania określonych obowiązków /zastosowania tzw. procedur/, a faktycznie zobowiązany tym postanowieniem, w warunkach określonych ustawą, że w razie niezastosowania się do postanowienia obligatoryjnie zostanie wydana decyzja administracyjna z rygorem natychmiastowej wykonalności, stosując się do takiego postanowienia /niezaskarżalnego zażaleniem/ nie ma prawa do sądu, bowiem postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa. Jak to słusznie stwierdza się w skardze kasacyjnej, co zresztą znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji, wykonanie postanowienia organu przez stronę ma na celu zapobieżenie niejako wydaniu przez organ w następstwie braku wykonania postanowienia, decyzji administracyjnej rozstrzygającej o nałożeniu tych samych, co w postanowieniu obowiązków, skutkującej w razie jej niewykonania zastosowaniem przepisów o egzekucji administracyjnej, jak też innych ewentualnych skutków wydania takiej decyzji. Czy więc rzeczywiście dobrowolne wykonanie postanowienia może wywoływać taki skutek, że strona nigdy nie będzie miała prawa do sądowej kontroli legalności /prawidłowości tak pod względem formalnym jak i materialnym/ określonych w postanowieniu takich elementów, jak stwierdzenie nielegalnego przywozu odpadów, podmiotu na którym w związku z tym ciążą określone obowiązki o charakterze materialno-prawnym oraz zakres przedmiotowy i czasowy wykonania obowiązków? Wydaje się, iż rozumowanie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji sprowadzało się do tego, że podmiot wykonując obowiązki określone w postanowieniu, świadomie i dobrowolnie godzi się na to, że nie będzie objęty konstytucyjną ochroną w postaci prawa do rozpatrzenia sprawy objętej tym postanowieniem przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Sam więc, niejako, z własnej inicjatywy, tego prawa się pozbawia. Sytuację występującą w niniejszej sprawie, polegającą na dobrowolnym wykonaniu niezaskarżalnego postanowienia organu administracji publicznej, który dopiero w razie niewykonania tego postanowienia wydaje zaskarżalną do sądu administracyjnego decyzję, Sąd stawia na równi z niewniesieniem odwołania od decyzji, lub skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, względnie wniesieniem skargi z uchybieniem ustawowego terminu i z tej przyczyny niedopuszczalnej. Nie zostało jednak przez Sąd pierwszej instancji dostrzeżone, że kwestionowane skargą do tego Sądu postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów /Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm./ w zw. z art. 24 rozporządzenia /WE/ nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów /Dz. WE Seria L 190/1 z dnia 12 lipca 2006 r./ nakładało na stronę skarżącą następujące obowiązki: wzywało skarżącą jako odbiorcę określonych w postanowieniu materiałów, sprowadzonych w ocenie organu nielegalnie do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2006 r, zobowiązało skarżącą do zagospodarowania tych materiałów w procesie odzysku prowadzonym w instalacji firmy, określało termin zagospodarowania materiałów uznanych za odpady - 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Niewykonanie w danym terminie postanowienia skutkowało wydaniem decyzji z rygorem natychmiastowej jej wykonalności oraz z zagrożeniem w razie niewykonania, zastosowaniem przepisów normujących postępowanie egzekucyjne w administracji publicznej. Trzeba przy tym pamiętać, że określenie "zastosowanie procedur" odnoszące się do prawa UE, nie oznacza co do zasady podjęcia czynności o charakterze formalnym, lecz w istocie wykonanie odpowiednich obowiązków mających charakter ściśle materialno-prawny. Jak to wskazuje się też słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nałożenie postanowieniem określonych obowiązków odnosi skutek nie tylko w postaci wydania powyższej decyzji dotyczącej tych samych obowiązków, ale również ma znaczenie prejudycjalne dla innych postępowań wynikających ze stwierdzonego przez organ stanu faktycznego. Całkowicie uzasadnione są przy tym wywody strony wnoszącej skargę kasacyjną w tej kwestii, że szczególne unormowania omawianej ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wyróżniają poszczególne etapy postępowania, a w tym wszczęcie postępowania, przeprowadzenie w wymaganym zakresie postępowania wyjaśniającego, wydanie postanowienia na podstawie art. 25 ustawy wzywającego określony w nim podmiot do wykonania wskazanych obowiązków z zakreśleniem do tego terminu. Dopiero nie wykonanie przez stronę postanowienia we wskazanym terminie rodzi skutek ustawowy, w postaci wydania przez organ decyzji administracyjnej. Postanowienie wydane na podstawie art. 25 ww. ustawy określa więc podmiot zobowiązany, przedmiot zobowiązania i termin jego wykonania, nie przewidziano przy tym możliwości zaskarżenia postanowienia, a jedynym skutkiem jego niewykonania jest wydanie decyzji administracyjnej. W razie więc wykonania postanowienia, nie dochodzi w ogóle do wydania decyzji. Samo postanowienie jednak, które zawiera w istocie wszystkie podstawowe elementy rozstrzygnięcia /podmiot, przedmiot, ścisłe określenie obowiązków do wykonania przez podmiot/, dla strony stosującej się do tego postanowienia ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie charakter orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty, a także kończącego postępowanie w danej sprawie w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt. 2 ppsa, gdyż wykonanie postanowienia skutkuje tym, że z woli ustawodawcy, nie ma podstaw do wydania decyzji. Omawiana regulacja ma rzeczywiście charakter szczególny w stosunku do podstawowych, do których wprost mają zastosowanie przepisy o postępowaniu administracyjnym. Jeżeli jednak ustawodawca kierując się potrzebą danych stosunków zdecydował się na zastosowanie etapizacji postępowania /w pierwszym rzędzie niezaskarżalne postanowienie, a dopiero w następnym, decyzja administracyjna/, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że strona wykonując wprawdzie dobrowolnie postanowienie z art. 25 ww. ustawy i nie dopuszczając tym samym do wydania decyzji z art. 26, pozbawia się prawa do kwestionowania postanowienia w drodze skargi do sądu administracyjnego, lub też że ustawodawca określonym uregulowaniem ją tego prawa pozbawił. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 ppsa, co ma ten skutek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zobowiązany skargę rozpoznać. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.