II OSK 997/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1280/09 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1280/09, oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Ł., postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 1994 r. zobowiązał M. i C. B. do przedstawienia ekspertyzy budowlanej i opinii inspektora sanitarnego w sprawie możliwości użytkowania pomieszczenia usytuowanego pod tarasem w budynku przy ul. K. [...] w Ł., jako pomieszczenia gospodarczego. R. S. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ją odrzucił postanowieniem z dnia 6 września 1995 r. M. i C. B. wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 1994 r., przedstawiając opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz orzeczenie techniczne w sprawie pomieszczenia pod tarasem, opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego. Zgodnie z tym orzeczeniem należało usypać przed wrotami do pomieszczenia pod tarasem skarpę na styku ze ścianą piwniczną budynku, na wysokość 25 cm przy ścianie budynku, ze spadkiem 45° oraz wymurować na posadzce pomieszczenia, wzdłuż styku z murem piwnicznym, trzy warstwy cegły na grubość 25 cm. Prezydent Miasta Ł. zobowiązał M. i C. B. do wykonania ww. prac. W dniu 31 lipca 1998 r. dokonano wizji lokalnej, w trakcie której potwierdzono wykonanie prac wymienionych w postanowieniu. W tej sytuacji Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 1998 r. udzielił M. i C. B., współwłaścicielom budynku przy ul. K. [...] w Ł. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia pod tarasem R. S. na cele gospodarcze. Organ podkreślił, że pomieszczenie pod tarasem było przewidziane w pierwotnie zatwierdzonej dokumentacji i wydanym pozwoleniu na budowę budynku bliźniaczego na terenie posesji w Ł. przy ul. K. [...]. W obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. o zakazie użytkowania ww. pomieszczenia na cele garażu. W oparciu o ekspertyzę techniczną wykonano roboty, których wykonanie potwierdziły organy nadzoru budowlanego. Ponadto organ wskazał, że ewentualne zmiany podziału korzystania z nieruchomości będącej współwłasnością leżą w kompetencji sądu powszechnego. Decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...], Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał decyzję organu I instancji. Skarga R. S. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2472/98. Pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. R. S. na podstawie art. 161 k.p.a. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 1998 r. podnosząc, że w efekcie adaptacji miejsca pod tarasem na garaż zostały odkryte fundamenty, które są uszkadzane poprzez przemarzanie pod nimi gruntu. Również nadproże nad otworem drzwiowym wykazuje nadmierne ugięcie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody. Organ wskazał na dotychczasowy przebieg sprawy i w kontekście przedstawionego stanu prawnego i faktycznego uznał, że okoliczności podnoszone przez R. S. nie stanowią przesłanek do uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] października 1998 r. w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Wskazane we wniosku niszczenie fundamentów, jak i uginanie nadproża, nie kwalifikują się do zastosowania ww. przepisu, który ma zastosowanie tylko w sytuacjach wyjątkowych, wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, bezpośrednio zagrażającymi życiu lub zdrowiu ludzkiemu oraz pod warunkiem, że inny w sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie stan taki zaistniał. Powyższa decyzja, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], który podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Ponadto organ, odnosząc się do twierdzeń R. S., że przedmiotowe pomieszczenie narusza jej własność a fakt rażącego łamania prawa przez organy administracji powoduje u niej rozstrój zdrowia wskazał, że okoliczności te nie dowodzą, aby w rozpatrywanym przypadku wystąpił stan zagrożenia o jakim mowa w art. 161 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję R. S. podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że w sprawie nie występuje stan realnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. Ponadto Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję, która została wydana bez należytego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że po dokonaniu analizy okoliczności sprawy, wynikających zarówno z akt sprawy jak i z twierdzeń skarżącej stwierdzić należy prawidłowość stanowiska organu o braku w przesłanek o jakich mowa w art. 161 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że zagrożenie, o którym mowa w art. 161 k.p.a. musi być obiektywne, realne a nadto powinno stanowić bezpośredni skutek ostatecznej decyzji administracyjnej, którego nie można usunąć w inny sposób, niż przez uchylenie lub zmianę tej decyzji. Organ prawidłowo przyjął, iż skarżąca nie wykazała, aby takie zagrożenie wystąpiło i było niemożliwe do usunięcia w inny sposób niż w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Naruszenie własności, co do którego skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, nie wchodzi w krąg przesłanek objętych działaniem tego przepisu. Również rozstrój zdrowia, który, zdaniem skarżącej, jest wynikiem wadliwego działania organów administracji w sprawie, nie jest bezpośrednim skutkiem przedmiotowej decyzji. Fakt, że skarżąca na skutek emocjonalnego zaangażowania się w spór dotyczący przedmiotu sprawy, może odczuwać związany z nią dyskomfort, który przenosi się w sferę jej zdrowia, nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia życia lub zdrowia, którego nie można usunąć w inny sposób, w rozumieniu omawianego przepisu. Skargą kasacyjną R. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez: 1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. skutkującym nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skutkującym nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 3) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uwzględniające uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] tj. zagrażający życiu skarżącej rozstrój zdrowia wywołany utrzymaniem w mocy kwestionowanej decyzji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów na rzecz pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że utrzymanie w mocy kwestionowanej przez skarżącą decyzji przedkłada się na ciężki rozstrój nerwowy jej organizmu i nie pozwala dojść do równowagi psychicznej mimo ciągłego zażywania leków uspokajających i zdaniem lekarzy może doprowadzić do ciężkiej choroby psychicznej i bezpośredniego zagrożenia życia skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i C. B. wnieśli o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało przez skarżącą wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 1998 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...], udzielającą M. i C. B. - współwłaścicielom budynku przy ul. K. [...] w Ł. - pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia pod tarasem skarżącej na cele gospodarcze. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody prawidłowo przyjął, iż skarżąca nie wykazała aby przesłanka z art. 161 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie się ziściła. Z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Zastosowanie tego przepisu w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż przytoczone w skardze kasacyjnej okoliczności nie spełniają przesłanek o jakich mowa w art. 161 § 1 k.p.a., a tym samym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z tym przepisem nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że rozstrój zdrowia skarżącej, spowodowany jej emocjonalnym zaangażowaniem się w spór dotyczący przedmiotu sprawy, które przenosi się na sferę jej zdrowia, nie uzasadnia twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia życia lub zdrowia w rozumieniu omawianego przepisu. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a za nim Sąd I instancji, przyjął, że skarżąca nie wykazała aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagrożenie z art. 161 § 1 k.p.a. i było ono niemożliwe do usunięcia w inny sposób niż w trybie tego przepisu. Podkreślenia wymaga także, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do uchylania lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, jeżeli przepisy szczególne zobowiązują organ do podejmowania przewidzianych w nich działań prawnych lub faktycznych celem usunięcia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. W przypadku obiektów budowlanych przepisem takim jest m.in. art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Odnośnie pozostałych zarzutów wskazać należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, lecz wyłącznie ścisłej. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem - podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej. Słusznie zatem wskazano w zaskarżonym wyroku, że organy administracji rozpoznając wniosek skarżącej nie mogły wyjść poza krąg określonych w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanek. Mając na uwadze zakres przeprowadzonego przez organy postępowania oraz przedstawione powyżej uwagi należało uznać, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do oceny twierdzeń skarżącej pod kątem ziszczenia się przesłanek z ww. przepisu i prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy rozpoznały sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. należy zatem uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien zatem wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.