II GSK 1008/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowej Izby Lekarskiej w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt VI SAB/Wa 31/09 w sprawie ze skargi Okręgowej Izby Lekarskiej w K. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie działań nadzorczych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 września 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 31/09 odrzucił skargę Okręgowej Izby Lekarskiej w K. na bezczynność Ministra Zdrowia w zakresie niepodjęcia działań nadzorczych. Z uzasadnienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: Okręgowa Izba Lekarska w K. pismem z [...] lipca 2008 r. zwróciła się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 5 załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) nr [...] z [...] lipca 2007 r. w sprawie wzoru na wystawianie recept na leki i wyroby medyczne objęte refundacją, ze względu na fakt, że wskazany przepis rażąco narusza prawo. Minister Zdrowia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z [...] września 2008 r. poinformował skarżącą, że nie zachodzą przesłanki mogące być podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa NFZ. Następnie skarżąca pismem z [...] marca 2009 r. wezwała Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Minister Zdrowia w piśmie z [...] kwietnia 2009 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko stwierdzając, że poszczególne rozwiązania przyjęte w aktach prawnych wydawanych przez Prezesa NFZ lub Radę Funduszu są rozpatrywane przez Ministra Zdrowia w oparciu o przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - skargi i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę zauważył, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Właściwość sądu administracyjnego obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji publicznej nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała kwestia, czy Minister Zdrowia zobligowany był do podjęcia określonego działania i w jego konsekwencji do wydania decyzji, postanowienia, podjęcia aktu lub czynności i czy w istocie dopuścił się w związku z tym bezczynności. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 163 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), minister właściwy do spraw zdrowia bada uchwały przyjmowane przez Radę Funduszu oraz decyzję podejmowane przez Prezesa Funduszu i stwierdza nieważność uchwały lub decyzji, w całości lub w części, w przypadku gdy narusza ona prawo lub prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, lub prowadzi do niezrównoważenia przychodów i kosztów funduszu. Z treści powołanego przepisu wynika, że istnieje tylko kilka przypadków, kiedy Minister Zdrowia stwierdza nieważność aktów Rady i Prezesa NFZ i wówczas dokonuje tego z urzędu. Minister Zdrowia badając wniosek Okręgowej Izby Lekarskiej w K., nie stwierdził wystąpienia którejkolwiek z przesłanek mogących stanowić podstawę stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ, o czym wnioskodawczyni została poinformowana. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. Okręgowa Izba Lekarska w K. w skardze kasacyjnej domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie Ministrowi Zdrowia wydania decyzji administracyjnej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie: 1) art. 163 ust. 1 pkt. 1, art. 163 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż Minister Zdrowia nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej; 2) art. 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że motywy zaskarżonego postanowienia zawierają wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony Sąd zadaje pytanie czy Minister Zdrowia był zobligowany do wydania decyzji i czy poprzez jej niewydanie dopuścił się bezczynności z drugiej zaś strony stwierdza, że skoro organ nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności zarządzenia to decyzji wydawać nie musiał. Zdaniem skarżącej, takie rozstrzygnięcie nie koresponduje z obowiązującymi przepisami – art. 163 ust. 1 pkt 1 i art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, które regulują zasady sprawowania przez ministra właściwego do spraw zdrowia nadzoru nad działalnością Funduszu. Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie, pominął treść art. 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Stosownie do art. 181 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej do postępowania przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie nadzoru stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast z art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że między innymi w sprawach , o których mowa w art. 163 ust. 2 minister właściwy do spraw zdrowia wydaje decyzje administracyjne. Mając na uwadze, że art. 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (bez zastrzeżenia, że ma być to stosowanie "odpowiednie "), to nie można pominąć treści art. 157 § 2 i § 3 k.p.a., zgodnie z którymi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wobec tego, że interes prawny Okręgowej Izby Lekarskiej w K. został wywiedziony i niezakwestionowany przez WSA, wniosek skierowany do Ministra Zdrowia winien zostać załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie dotyczą kwestii, czy postępowanie w zakresie nadzoru, o którym mowa w art. 162 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, może być wszczęte na wniosek i czy w takim przypadku stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia takiego wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wydania przez Ministra Zdrowia decyzji administracyjnej na podstawie art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stwierdzającej nieważność § 5 załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] z [...] lipca 2007 r., wywodząc że załatwienia jej wniosku powinno nastąpić przy uwzględnieniu regulacji wynikającej z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. Według skarżącej, takie stanowisko uzasadnia wynikająca z art. 181 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej reguła nakazująca stosowanie do postępowania przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie nadzoru przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przystępując do oceny zasadności stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że pojęcie nadzoru nie zostało zdefiniowane w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Najczęściej przyjmuje się, że nadzór to możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania. Innymi słowy jest to określony układ wzajemnych zależności organów sprawujących administrację publiczną. Wspomniana zależność wymaga szczegółowej podstawy prawnej, gdyż organ nadzorujący może władczo oddziaływać na jednostki nadzorowane tylko wówczas, gdy przepisy przyznają mu takie uprawnienia. Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. Zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nadzór nad działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia. Organ nadzorujący bada uchwały podejmowane przez Radę Funduszu oraz decyzje podejmowane przez Prezesa Funduszu i stwierdza nieważność uchwały lub decyzji, w całości lub w części, w przypadku gdy: narusza ona prawo lub prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, lub prowadzi do niezrównoważeni przychodów i kosztów Funduszu (art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). W tym celu Prezes Funduszu niezwłocznie, nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od dnia podjęcia, przekazuje ministrowi właściwemu do spraw zdrowia uchwały i decyzje (art. 163 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z przytoczonych regulacji wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Funduszu jest jednym ze środków nadzoru jakie ustawa przyznała ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Przepis art. 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nakazuje stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie nadzoru, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosując wspomniane przepisy należy więc uwzględnić, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Funduszu następuje z urzędu i tylko w przypadkach wymienionych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jest to zatem instytucja zdecydowanie odmienna od uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z istoty nadzoru wynika, że odnosi się on do stosunków między organem nadzorującym i nadzorowanym. Stroną w postępowaniu w zakresie nadzoru jest zatem wyłącznie podmiot, wobec którego stosowane są środki nadzoru. W związku z tym wniosek podmiotu zainteresowanego podjęciem przez ministra właściwego do spraw zdrowia działań nadzorczych nie może być traktowany jako wszczynający przed tym organem postępowanie w zakresie nadzoru. W konsekwencji po stronie organu nadzorującego nie istnieje obowiązek załatwienia tego wniosku w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej reguluje jedynie kwestię stosowania środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Funduszu wówczas, gdy minister właściwy do sprawa zdrowia badając przedstawioną mu decyzję, stwierdzi wystąpienie jednej z przyczyn wymienionych w art. 163 ust. 2 tej ustawy. Natomiast ustawodawca nie nałożył na organ nadzorujący obowiązku podejmowania jakiegokolwiek działania, gdy wspomniane przyczyny nie wystąpią. Oznacza to, że ustanowiony w art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obowiązek wydania decyzji administracyjnej między innymi w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Funduszu, należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on tylko tych przypadków, kiedy minister właściwy do spraw zdrowia stosuje ten środek nadzoru. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.