I OW 85/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Szczucin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Szczucin a Prezydentem Miasta Czechowice-Dziedzice w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skierowania M. D. do domu pomocy społecznej postanawia: 1. wskazać Burmistrza Miasta Czechowice-Dziedzice jako organ właściwy do rozpoznania sprawy; 2. oddalić wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Szczucin o zasądzenie kosztów postępowania. Burmistrz Szczucina wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Burmistrzem Miasta Czechowice - Dziedzice w sprawie z wniosku M. D. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Wnioskodawca w uzasadnieniu swego wniosku, wskazał, że M. D. w dniu 2 marca 2009 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Czechowicach - Dziedzicach o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Zastępca Dyrektora tego Ośrodka, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Czechowice - Dziedzice, postanowieniem z dnia 23 marca 2009 r., na podstawie art. 65 § 1 kpa i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 - dalej powoływana jako ustawa o pomocy społecznej), wniosek M. D. przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczucinie, gdyż na terenie tej gminy w miejscowości Maniowo wymieniona jest zameldowana, a jej pobyt w Czechowicach - Dziedzicach ma jedynie charakter czasowy. Kierownik GOPS-u w Szczucinie nie zgodził się z tym stanowiskiem i wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w Czechowicach - Dziedzicach. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło uwzględnienia tego wniosku, wskazując, że nie jest organem stopnia wyższego w stosunku do obydwu pozostających w sporze organów. Spór między nimi może być zatem rozstrzygnięty nie przez Kolegium lecz Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Kierownik GOPS-u w Szczucinie, działając z upoważnienia Burmistrza Szczucina, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" zaistniałego pomiędzy nim a OPS w Czechowicach - Dziedzicach. Podał przy tym, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejsce zamieszkania osoby fizycznej to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez specjalistę pracy socjalnej w Czechowicach - Dziedzicach, wynika, iż M. D. zmieniła miejsce pobytu z uwagi na stan zdrowia i brak możliwości zapewnienia właściwej opieki przez syna. Przeniosła się ona do miejscowości Czechowice - Dziedzice, gdzie mieszka jej córka, która zapewni matce właściwą opiekę. Zatem, zdaniem wnioskodawcy, obecnym miejscem zamieszkania M. D. są Czechowice - Dziedzice, gdyż w mieście tym strona faktycznie przebywa od sierpnia 2008 r. W dodatkowym piśmie z dnia 25 sierpnia 2009 r. wnioskodawca stwierdził ponadto, że na wolę koncentracji spraw i planów życiowych M. D. na terenie gminy Czechowice - Dziedzice jednoznacznie wskazuje sam fakt ubiegania się przez nią o umieszczenie w domu pomocy społecznej na tym terenie, a więc blisko osób, z którymi łączy ją silna więź rodzinna i emocjonalna. Do Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczucinie wymieniona nigdy natomiast nie zwracała się o jakiekolwiek wsparcie w jej trudnej sytuacji życiowej, np. o zapewnienie jej usług opiekuńczych. O zamiarze zamieszkiwania M. D. na terenie gminy Czechowice - Dziedzice świadczy również adres czasowego jej tam zameldowania tj. od 4 sierpnia 2003 r. do 4 sierpnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie Burmistrz Szczucina domagał się rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia organami jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawca błędnie zatem określił charakter tego sporu. Jego wniosek dotyczył w istocie nie sporu kompetencyjnego, w rozumieniu art. 22 § 2 kpa, lecz sporu o właściwość, o jakim mowa w art. 22 § 1 pkt1 kpa. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa w art. 101 ust. 3 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Nie dotyczy to jednak spraw - jak w tym przypadku - związanych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r.- Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.63 ze zm.- dalej k.c.). Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy, które muszą występować łącznie, a mianowicie przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego tam pobytu. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest więc to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Odnosząc ten stan prawny do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że M. D. z uwagi na wiek i stan zdrowia bezspornie wymaga pomocy i stałej opieki innych osób. Takiej pieczy z przyczyn osobistych nie może jej od dłuższego czasu zapewnić syn. Dlatego wymieniona opuściła Maniowo gm. Szczekocin, gdzie jest zameldowana i przeniosła się do Czechowic - Dziedzic. W mieście tym opiekę zapewniła jej córka, a później zięć, wnuczka i znajomi. W Czechowicach - Dziedzicach M. D. zamieszkuje od ponad roku i tutaj w sposób oczywisty koncentrują się jej obecne czynności życiowe. Nie deklaruje ona chęci powrotu do miejsca swego zameldowania. Brak takiego zamiaru dodatkowo potwierdza też fakt złożenia przedmiotowego wniosku do OPS w Czechowicach - Dziedzicach, a zatem wola umieszczenia jej w domu pomocy społecznej na terenie gminy Czechowice - Dziedzice, w pobliżu miejsca zamieszkania jej rodziny i znajomych. Zamiar przebywania na stałe w Czechowicach - Dziedzicach i jednocześnie przebywanie w tej miejscowości czyni z niej miejsce zamieszkania M. D. w rozumieniu art. 25 k.c. Konsekwencją tego stanowiska jest to, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Burmistrza Czechowic - Dziedzic należy uznać za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o skierowanie M. D. do domu pomocy społecznej. Z tego względu na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak we wniosku. Wniosek Burmistrza Szczucina o zasądzenie kosztów podlega oddaleniu. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. i stosuje się do niego odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), natomiast do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zasadą postępowania administracyjnego jest, że strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200 - 201, art. 203 - 204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach Sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a. stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego - ustalenie właściwości organu, w sytuacji gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 P.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te okoliczności nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 P.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji gdy Sąd podzielił stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożyła.