II OSK 2077/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Klotz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 456/09 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2077/09 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. II SA/Ke 456/09, oddalił skargę S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oraz przyznał na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej jako: PINB) w [...], działając na podstawie art. 49 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwanej dalej jako: Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)- zwanej dalej jako: kpa, nakazał S. S. (dalej jako: skarżący lub inwestor) dokonanie rozbiórki "samowolnie budowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] budynku gospodarczo-socjalnego z przybudowaną kotłownią i pomieszczeniem garażowym". W toku postępowania administracyjnego, w tym w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej przez organy w dniu 5 stycznia 2007 r. ustalono, że na ww. działce jest realizowana budowa murowanego budynku gospodarczo-socjalnego o wymiarach w rzucie 12,20 x 5,00 m bez pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przeprowadzono postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymaganych przepisami dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowej budowy i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skarżący w terminie złożył wymagane dokumenty. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. PINB w [...] ustalił dla skarżącego wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł. Na skutek nieuiszczenia powyższej opłaty na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego orzeczono o rozbiórce przedmiotowego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej jako: WINB) w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie uwzględnił odwołania skarżącego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Stanowisko organ odwoławczy uzasadnił wydanymi dla skarżącego orzeczeniami: ostatecznym postanowieniem WINB w [...] z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującym w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Ke 319/08 o odrzuceniu skargi S. S. na powyższe postanowienie organu II instancji oraz ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. o odmowie umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję WINB w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący stwierdził błędne przyjęcie przez organ, że adres nadania jego "odwołania" nie potwierdza złożenia skargi do WSA w Warszawie, ponieważ skarga wniesiona została za pośrednictwem Ministra Finansów. W jego przekonaniu z uwagi na dokonane właściwemu organowi zgłoszenie budowy przedmiotowych budynków postępowanie powinno być prowadzone przez organy w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. Skarżący powołując się na trudną sytuację życiową oraz mieszkaniową stwierdził, że nie dopuścił się samowoli budowlanej, a jedynie odstąpił od dokonanego zgłoszenia budowy budynków gospodarczych o wymiarach 4 x 4 m wewnątrz, łącząc je wspólnym dachem i adaptując je w ten sposób do potrzeb mieszkalnych. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego, działający w ramach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wniósł o uchylenie decyzji WINB w [...] "z racji naruszenia interesu prawnego przez ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości gruntowej nr [...] w Brzezinach przez rzeczywistych podmiotów, będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przy ul. [...] nr 3 w [...], gm. [...] " oraz zasądzenie nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej z urzędu. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej jako p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał za bezsporne nieuiszczenie przez skarżącego ustalonej postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. opłaty legalizacyjnej. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego zgodnie z prawem zastosował przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazując skarżącemu dokonanie rozbiórki samowolnie zbudowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja o nakazie rozbiórki stała się konsekwencją nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej, zaś zarzut dotyczący prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisu art. 48, a nie art. 51 Prawa budowlanego wykracza poza ramy postępowania objętego skargą, które dotyczy kwestii skutków prawnych związanych z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej, ustalonej prawomocnym postanowieniem. Sąd z tych względów nie podzielił zarzutu, zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były kwestie związane z "naruszeniem interesu prawnego przez ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości gruntowej nr [...] w Brzezinach przez rzeczywistych podmiotów, będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przy ul. [...] nr [...] w [...], gm. [...] ". Sąd zwrócił również uwagę, że skarga skarżącego na postanowienie WINB w [...] z dnia 9 maja 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000zł została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Ke 319/08 (K-I-32). Natomiast wniosek skarżącego o umorzenie opłaty legalizacyjnej skutkował wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. o odmowie umorzenia kwoty 25 000 zł wraz z odsetkami (K-I-28), utrzymanej w mocy decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. (K-I-30). Odnosząc się do twierdzenia skarżącego o wniesieniu przez niego skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sąd uznał, iż w sprawie nie zostało wykazane, że skarga taka została złożona. Skargę do sądu administracyjnego składa się za pośrednictwem organu, jednak pracownik WINB w [...] ustalił w Ministerstwie Finansów, że skarga taka do tego organu nie wpłynęła (notatka urzędowa z dnia 3 lipca 2009 r. - K-II-18), a przedstawiona przez skarżącego kopia potwierdzenia nadania w dniu 8 grudnia 2008 r. przesyłki na adres "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ul. Ś." nie może stanowić podstawy do uznania, iż strona wniosła skutecznie skargę do tego sądu, zwłaszcza, iż pod podanym adresem znajduje się siedziba Ministerstwa Finansów, a nie WSA, co mogło spowodować zwrot korespondencji do adresata. Sąd podzielił także stanowisko WINB w [...], co do nie mającego wpływu na wynik sprawy błędnego powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. art. 123 § 1 k.p.a. – zamiast art. 104 § 1 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2009 r. zapadło w formie prawidłowej, tzn. decyzji administracyjnej. Od powyższego wyroku S. S. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu radcę prawnego Z. T. wniósł skargę kasacyjną, w której zażądał: - zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej z urzędu, w postępowaniu kasacyjnym od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wg norm przepisanych, -uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok. Przesłanką usprawiedliwiającą wniesienie skargi kasacyjnej zdaniem jej autora jest fakt, że skarżący nie był podmiotem zobowiązanym lub uprawnionym do działania jako strona postępowania na etapie wnioskowania o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę jak i adresatem czynności restrykcyjnych obu instancji nadzoru budowlanego, co skutkuje naruszeniem prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności vide: art. 64 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że dla zachowania formy skargi kasacyjnej konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty (art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przedstawienie podstawy prawnej skargi kasacyjnej oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r. o sygn. II OSK 970/05; Lex nr 275473). Na podstawie sporządzonej skargi kasacyjnej nie sposób jest ustalić jej podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej powinno się wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego, wykazując, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy (treść orzeczenia). W niniejszej skardze kasacyjnej nie wskazano podstawy, na której została ona oparta. Brak jest stanowiska co do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie wskazuje, w jakiej części orzeczenie sądu I instancji zostało zaskarżone (w całości lub części). Nie przytoczono również podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Zawarto jedynie żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych. Jako przesłankę usprawiedliwiającą wniesienie skargi kasacyjnej wskazano błędne ustalenie osoby zobowiązanej lub uprawnionej do działania jako strony postępowania, co skutkuje zdaniem wnoszącego skargę naruszeniem art. 64 Konstytucji RP z uwagi na niemożliwe do zaakceptowania skutki z punktu widzenia praworządności. Znaczenie ma również ocena skutków społeczno -ekonomicznych . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji nierozpoznanie zarzutu podniesionego w piśmie procesowym z dnia 17 września 2009 r. Wskazano na błędne uznanie skarżącego za stronę postępowania, który prowadził cudze sprawy bez zlecenia. Nadto autor skargi przywołał przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące definicji pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 12), organu właściwego (art. 3 pkt 17). Powołał również przepis art. 4 ustawy, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jako przepis prawa materialnego wskazano również na art. 27, który stanowi, że przy budowie obiektu budowlanego, wymagającego ustanowienia inspektorów nadzoru inwestorskiego w zakresie różnych specjalności, inwestor wyznacza jednego z nich jako koordynatora ich czynności na budowie. Kolejnym przepisem wskazanym w treści skargi kasacyjnej jest cały art. 28 powyższej ustawy. W uzasadnieniu skargi powołano się na zasadę niewzruszalności decyzji ostatecznych wskazując na przepisy prawa cywilnego i postępowania egzekucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie spełnia wymagań zawartych w art. 174 i 176 p.p.s.a, w szczególności z uwagi na brak uzasadnienia poszczególnych zarzutów zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu. Nadto zarzut podniesiony w uzasadnieniu został sformułowany zbyt ogólnikowo, bez odniesienia się do poszczególnych okoliczności sprawy, a takie ogólnikowe powołanie ww. artykułów stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, bowiem nie jest możliwe ustalenie granic zaskarżenia. Z tak sformułowanej skargi kasacyjnej nie można stwierdzić zarzutu naruszenia prawa procesowego. Samo stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zarzut podniesiony w piśmie procesowym z dnia 17 września 2009 r. nie został uwzględniony przez Sąd I instancji i, że wyłącznym kryterium stanowienia przez Sąd orzekający było "nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej ustalonej prawomocnym postanowieniem" ze wskazaniem na str. 6 uzasadnienia, nie jest również prawidłowo sformułowanym zarzutem, jakiego oczekuje się od skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej pominięto istotę sprawy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy przez WSA w Kielcach była ocena zasadności zastosowania przymusu w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w związku z niezastosowaniem się do warunków nałożonych przepisami prawa. Wzniesiony obiekt budowlany powstał samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie legalizacyjne przeprowadzone na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane dało skarżącemu szansę na nierozbieranie obiektu. Organ administracji miał jednak obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o ten przepis organ nie bada zasadności nałożonej opłaty, osób zobowiązanych do jej uiszczenia. Nie oznacza to, że strona jest skutecznie pozbawiona możliwości obrony. Może w drodze trybów nadzwyczajnych domagać się wzruszenia decyzji ostatecznych stanowiących podstawę do wydania orzeczenia zaskarżonego. W tym jednak postępowaniu nie ustala się osoby zobowiązanej, jedynie bada się, czy obowiązek nałożony został wykonany. Brak spełnienia warunku nakłada automatycznie na organ obowiązek działania poprzez orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, nawet jeżeli jest to nieekonomiczne i wkracza w prawo własności. Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku inwestor musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy, a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można nakazowi rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o powyższy przepis zarzucić naruszenia przepisów Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01 wypowiedział się o zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. I takie było ratio legis regulacji przyjętej w art. 48 prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny, w trakcie szczegółowej analizy art. 48 prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (w sprawie P. 2/98), podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy. W świetle powyższego w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego zakwestionowania zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd pierwszej instancji. Wymienienie zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że: "Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. wyr. NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12; także wyr. NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, POP 2005, nr 3 poz. 57)" - Komentarz do art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX, 2009, wyd. III, pkt 2. Stan prawny: 2009.04.16. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku. Konsekwencją uznania za poprawny przyjętego w sprawie stanu faktycznego jest uznanie, że nie doszło też do naruszenia prawa materialnego. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - radcy prawnemu Z. T. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.