IV SA/Wa 830/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi B. I., Z. I. i E. I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 1964 r. Nr [...], utrzymaną w mocy przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. orzekło o przejściu na własność Państwa zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1345 m2, położonej na rogu ul. [...] i [...] w K., zapisanej w zbiorze dokumentów Nr Zd. [...] prowadzonym przez Powiatowy Sąd w K. - stanowiącej własność E. I.. Decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. Nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. Nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1964 r. Nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt I SA 406/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. I. (jednej ze współspadkobierczyń po byłym właścicielu przejętej nieruchomości) na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą procedury odwoławczej, skutkujące niedopuszczalnością skargi. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. B I., Z. I. i E. I. (spadkobierczynie po byłym właścicielu przejętej nieruchomości -postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1991 r., sygn. akt [...]) wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. Nr [...], zarzucając jej: rażące naruszenie prawa, polegające na naruszeniu art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", niewłaściwe pouczenie, brak udziału w postępowaniu Z. I. i E. I. oraz podnosząc, iż E. I. zlikwidowano firmę budowlaną, zarekwirowano cały materiał budowlany, który miał być przeznaczony na wykończenie domu, a powszechnie znaną okolicznością jest fakt, że w tym sygn. akt IV SA/Wa 830/09 okresie zdobycie materiałów budowlanych było dużym problemem. W dniu [...] grudnia 2007 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu w/w wniosku, wydał decyzję Nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, natomiast niewłaściwe pouczenie strony o możliwości zaskarżenia decyzji, w sytuacji istnienia wątpliwości interpretacyjnych co do treści art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", nie może stanowić wady w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Infrastruktury stwierdził również, iż zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala na uznanie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa ponieważ organ dokonał pełnej oceny legalności kwestionowanych decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. B. I., Z. I. i E. I. wystąpiły do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując w nim, iż błędne pouczenie strony o przysługującej B. I. możliwości odwołania stanowi wadę decyzji uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, natomiast brak udziału w postępowaniu Z. I. i E. I. stanowi rażące naruszenie art. 10 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego nieprawidłowego pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r. wskazał, iż istniejące wątpliwości interpretacyjne co do treści art. 34 ustawy, zostały wyjaśnione uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 4/96, opublikowaną w ONSA 1997/2/44 już po wydaniu zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Skoro więc, w chwili wydawania orzeczenia istniały wątpliwości co do wykładni przepisu art. 34 ustawy, to pouczenie strony o możliwości bezpośredniego zaskarżenia decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie sygn. akt IV SA/Wa 830/09 art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast kwestia braku udziału spadkobierczyń E. I. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawę do wznowienia postępowania, a nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Minister Infrastruktury zaznaczając, iż w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji organ je prowadzący nie rozpatruje ponownie sprawy co do istoty, a jedynie ma ustalić czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, odniósł się do zarzutów Odwołujących się, w których kolejny raz kwestionowana była legalność przejęcia na własność Państwa nieruchomości E. I.. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. I., Z. I. i E. I., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [....] grudnia 2007 r. Skarżące wskazały, iż uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego została wydana dnia 9 grudnia 1996 r., zaś zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponad miesiąc później, zatem uzasadnione jest domniemanie, iż organ administracji znał uzasadnienie przedmiotowej uchwały NSA. Co więcej, organ administracji w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznał, iż bezsporny jest fakt błędnego pouczenia w decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r. W dalszej części skargi, Skarżące zarzuciły naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 10 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu dwóch spadkobierczyń po zmarłym E. I., tj.: Z. I. oraz E. I. oraz naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego co powoduje, iż stanowisko organu pozbawione jest podstaw faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów sygn. akt IV SA/Wa 830/09 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż rolą Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest kontrola prawidłowości przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości będącej własnością E. I., a tylko weryfikacja czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1964 r. oraz Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1964 r. Nr [...] nie została wydana w warunkach art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest obok postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej unormowane zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i katalog tych przesłanek, co wymaga podkreślenia, ma charakter zamknięty. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy decyzja sygn. akt IV SA/Wa 830/09 będąca przedmiotem tego postępowania dotknięta jest jedną z wad, o których stanowi ten przepis, z zaznaczeniem, że wyłączona jest w takim wypadku wykładania rozszerzająca przesłanek nieważnościowych. Organ dokonuje w takim postępowaniu oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Zasadą jest bowiem, że organy administracji publicznej nie gromadzą w takim postępowaniu nowych dowodów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż Minister Infrastruktury w oparciu o posiadany materiał dowodowy, prawidłowo ocenił zarzuty podniesione we wniosku Skarżących, stwierdzając brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. w trybie art. 156 § 1 kpa. Podstawowym zarzutem, podnoszonym przez Skarżące zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, jest błędne pouczenie Skarżącej B. I. o możliwości zaskarżenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zastosowując się do powyższego pouczenia, zaskarżyła w/w decyzję bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 25 listopada 1997 r. odrzucił jej skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż błędem organu było pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu, jednakże nie może ono skutkować prawem dla strony do skorzystania z tej drogi spełnienia wymogu z art. 34 ustawy. O dopuszczalności skargi nie stanowi bowiem wola organu administracyjnego, względnie niewłaściwe rozumienie przepisów i wynikające stąd błędne pouczenie. Wskazać należy, iż powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane po przełomowej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 4/96, opublikowanej wONSA 1997/2/44, w której stwierdzono, iż w sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w I instancji w postępowaniu określonym przepisami kpa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść -stosownie do przepisu art. 34 ustawy - po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 127 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 listopada 1997 r. wskazał Skarżącej tryb wzruszenia ostatecznej decyzji Prezesa sygn. akt IV SA/Wa 830/09 Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. A mianowicie, Skarżąca winna się była zwrócić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy równocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tegoż wniosku, a który to podlegał przywróceniu przez organ, bowiem strona uchybiła terminowi bez własnej winy, a jedynie na skutek mylnego pouczenia przez organ. Jednakże jak słusznie zauważa Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., z akt sprawy nie wynika, by Skarżąca zastosowała się do powyższej wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wystąpiła do organu z wnioskiem o przywrócenie jej terminu do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. Było to ewidentne zaniedbanie Skarżącej, która składając dnia [...] maja 2007 r. wniosek 0 stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] stycznia 1997 r. próbuje usunąć negatywne skutki swej niekonsekwencji. Drugi zarzut podnoszony przez Skarżące, a dotyczący braku udziału w postępowaniu administracyjnym Z. I. oraz E. I. nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro Skarżące Z. I. oraz Ewa I. bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, powinny się zwrócić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zatem wskazać należy, iż Minister słusznie odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1997 r. powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, opubl.ONSA 1988/1/45). Podniesione przez Skarżące zarzuty dotyczące naruszenie art. 7 i art 77 kpa nie mogą zostać rozpoznane przez Sąd, gdyż zmierzają one do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jak zostało to już omówione w części wstępnej niniejszego uzasadnienia postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako nieuzasadnioną.