I SA/Bd 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 września 2009 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz D. R. kwotę 1.600,00 (jeden tysiąc sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Bd 389/09 UZASADNIENIE Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., decyzją z [...] r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w A. K. z dnia [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wpłynął wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Producent rolny wnioskował o przyznanie pomocy w związku z realizacją pakiet rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 — zrównoważony system gospodarowania) na powierzchni [...] ha oraz pakietu ochrona gleb i wód (wariant 8.3 - międzyplon ścierniskowy) na powierzchni [...] ha. W dniu [...] zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieścisłościami między powierzchnią działek ewidencyjnych użytkowaną rolniczo a sumą powierzchni deklarowanych działek rolnych. W odpowiedzi na wezwanie do udzielenia wyjaśnień skarżący złożył w dniu [...] korektę do wniosku. W dniu [...] r. do BP w A. K. wpłynęła zmiana do wniosku, w której producent zwiększył powierzchnię w pakiecie rolnictwo zrównoważone z [...] ha do [...] ha i jednocześnie zmniejszył powierzchnię w ramach pakietu ochrona gleb i wód [...] ha do [...] ha. W dniu [...] została przeprowadzona kontrola na miejscu, która wykazała różnicę między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną dla wariantu międzyplon ścierniskowy wynoszącą [...] ha. W dniu [...] zostało ponownie wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień z uwagi na stwierdzone w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego położenie gruntów deklarowanych we wniosku, w obszarze o nazwie "Zlewnia rzeki Tążyny" objętym zakresem działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru szczególnie narażonego na zanieczyszczenia związkami azotu. Kierownik BP w A. K. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Organ I instancji przyznał płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu międzyplon ścierniskowy do powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu tj. [...] ha w wysokości [...] zł. Jednocześnie Organ I instancji nie uwzględnił żądania przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż działki rolne deklarowane w ramach przedmiotowego pakietu położone są na obszarze "Zlewni rzeki Tążyny - obszaru szczególnie narażonego (OSN) na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych i tym samym działki te podlegają wykluczeniu z pomocy finansowej z tytułu płatności rolnośrodowiskowych na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dniu [...] (data nadania [...]) z zachowaniem terminu do BP w A. K. wpłynęło odwołanie. Organ II instancji rozpatrując odwołanie wskazał na § 2 ust.1 oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. Ustalono, że producent ubiega się o płatność rolnośrodowiskową do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (obręb P., gm. R., powiat a.) oraz działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] (obręb, R., gm. R., powiat a.), które zgodnie z rozporządzeniem Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj Kujawsko — Pomorskiego Nr 77, poz. 1277) zostały włączone do obszaru szczególnie narażonego na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych ( § 2 ust. 1). Na podstawie powyższego aktu prawa miejscowego utworzony został OSN o nazwie "Zlewnia rzeki Tążyna", obejmujący swym zasięgiem grunty położone na terenie powiatu aleksandrowskiego i inowrocławskiego w gminach wiejskich: Aleksandrów Kujawski, Koneck, Budkowo, Waganiec, Raciążek i Dąbrowa Biskupia. Rozporządzeniem Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 r. w sprawie programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru szczególnie narażonego nr 3 w regionie wodnym Dolnej Wisły (Dz. Urz. Woj. Kujawsko — Pomorskiego Nr 121, poz. 1949) ustanowiony został szczegółowy program działań obejmujący: poprawę praktyki rolniczej, podejmowanie działań edukacyjnych i doradczych dla gospodarstw rolnych, kontrolę wypełniania przez rolników obowiązków wynikających z programu, skuteczności programu, pomoc rolnikom w realizacji obowiązkowych środków. Ponieważ środki zaradcze dla obszaru "Zlewni rzeki Tążyna" pokrywają się z zadaniami określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. dla wariantu 1.1 organ rozstrzygnął, że skarżący nie może otrzymać pomocy finansowej z tytułu działań do których podejmowania jest zobligowany z mocy przepisów prawa miejscowego. Organ uznał, że skarżący spełnił jedynie warunki dla przyznania płatności dla pakietu ochrona gleb i wód, gdyż zadania dla tego pakietu nie kolidują z zadaniami określonymi dla programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na określonym obszarze. Ustosunkowując się do twierdzenia producenta, iż w dniu składania wniosku jego gospodarstwo nie było położone na obszarze OSN, wskazano, że aktem prawnym na podstawie, którego przyznawana jest pomoc finansowa z tytułu podejmowanych działań rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r., a weszło ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, czyli przed złożeniem wniosku. Od samego początku obowiązywania tego aktu wykonawczego istniało zastrzeżenie w § 11 rozporządzenia. Rozporządzenie Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2008 r., w sprawie określenia wód wrażliwych na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć jak i rozporządzenie Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarko Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 r. weszły w życie po złożeniu wniosku, lecz jako akty prawa miejscowego zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego prawidłowo zostały uwzględnione przez Kierownika BP w wydanej decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. OSN nie doprowadziło do utraty przez producenta praw już nabytych, samo złożenie wniosku nie jest bowiem jednoznaczne z uzyskaniem pomocy finansowej. Odnosząc się do treści § 60 rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 r., w którym w ust. 5 zaleca się w celu powodzenia realizacji programu upowszechnianie działania w ramach PROW 2007-2013 pt. "Program rolnośrodowiskowy": pakiet 1.1 — rolnictwo zrównoważone, pakiet 8 — ochrona gleb i wód i pakiet 9 — strefy buforowe, wśród rolników gospodarujących na obszarze szczególnie narażonym, organ II instancji wskazał, że skarżący otrzymał płatność do powierzchni [...] ha w ramach pakietu ochrona gleb i wód. Pomimo tego, iż w rozporządzeniu tym wymienia się również pakiet rolnictwo zrównoważone, wobec stwierdzenia wyczerpania przesłanek, o których mowa w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. organ uznał, że należało odmówić przyznania płatności rolnośrodowiskowej do przedmiotowego pakietu. W skardze, zarzucono naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy można zastosować rygory wynikające z tej normy. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynikało z § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku, rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 1 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Konsekwencją owej normy było ustalenie przez organ I instancji, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania w niniejszej sprawie jest dzień 1 marca 2008 roku. Okazuje się zatem, że już od dnia 1 marca 2008 roku skarżący ma obowiązek realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z pewnością w tym dniu, ani wiele miesięcy później skarżący nie był objęty przepisami rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 roku (Dz. Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 121, poz. 1949), które weszło w życie dopiero z dniem 1 października 2008 roku. Nie jest zatem prawdą, iż w niniejszej sprawie na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku, skarżący nie może otrzymać pomocy finansowej z tytułu działań, do których podejmowania był zobligowany z mocy przepisów prawa miejscowego. Jak bowiem wynika z opisanego stanu rzeczy, przez okres 7 miesięcy (od daty rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego -1 marca 2008 roku - do dnia wejścia w życie rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 roku), skarżący nie był zobligowany do stosowania środków zaradczych z mocy przepisów miejscowych, albowiem takich przepisów po prostu nie było. Skarżący nie zgadza się także z twierdzeniem organu jakoby w niniejszej sprawie nie została naruszona zasada nie działania prawa wstecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr.34, poz.200) w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262), płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje do działek rolnych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, jeżeli wymogi tych pakietów lub wariantów są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego. Stosownie do § 21 ust. 1) tegoż rozporządzenia, rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 1 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Jak ustalono, w sprawie rolnik przystąpił do programu 1 marca 2008r., a wskazane działki objęto programem, który w ocenie organu pozbawił producenta prawa do płatności, w dniu 1 października 2008r. na mocy rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 roku (Dz. Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 121, poz. 1949). Nie ma racji organ twierdząc, że wystarczy, iż § 11 cyt. Rozporządzenia obowiązywał już w momencie złożenia wniosku, bez względu na to, kiedy działki objęto programem ustanowionym aktem prawa miejscowego. Bez tych uregulowań, wskazany przepis nie stanowi pełnej normy prawa. W sprawie, hipoteza § 11 cyt. Rozporządzenia wypełniła się 1 października 2008r., czyli po przystąpieniu producenta do programu rolnośrodowiskowego. Oczywistym jest, że norma prawna obowiązuje w pewnym okresie czasu, również sytuacja prawna podmiotu może rozciągać się czasie. Oczywistym jest również to, że okresy te nie muszą się na siebie nakładać i powstanie sytuacja, kiedy to w czasie, gdy sytuacje te trwają może nastąpić zmiana prawa. W takim wypadku, prawodawca powinien udzielić odpowiedzi na pytanie która norma prawna - dawna czy nowa - ma wyznaczać sytuację prawną ukształtowaną "pod rządami dawnego prawa", a trwającą w chwili wejścia w życie prawa nowego. W sprawie takiej odpowiedzi nie udzielono w sposób wyraźny. WSA przyjął, że na obecnym etapie ustaleń stanu faktycznego, działki objęte programem rolnośrodowiskowym dopiero z czasem, po zmianie stanu prawnego, nie pozwalały na wypłatę płatności. Z drugiej strony organ nie udowodnił, że w czasie pomiędzy 1 marca 2008r. a 1 października 2008r., producent nie spełniał warunków, o jakich owa w § 2 ust. 1rozp. Skoro ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny, że momentem decydującym o tym jakie prawo należy zastosować, jest moment wydania decyzji, a na takim stanowisku ostatecznie stanął organ, to należało sięgnąć do innych środków pozwalających na rozstrzygnięcie problemu. WSA uznał, że w tym wypadku wystarczyło sięgnąć do zasady poszanowania praw nabytych oraz wykładni celowościowej, gdyż one dały odpowiedź w tym sporze. Na początek oceniono, że nie jest wystarczającym argument, który znalazł się w zaskarżonej decyzji, że samo złożenie wniosku "nie jest jednoznaczne z uzyskaniem pomocy finansowej", ponieważ pomija istotną okoliczność faktyczną, taką, że producent po złożeniu podania był w tym programie przez siedem miesięcy. Jest to zasadnicza kwestia w świetle art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L. Nr.277.1 ze zm.). W ust. 2. zapisano, iż płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat (ust. 3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania (ust. 4). Zatem przepis ten określa, że płatność rolnośrodowiskowa w swym założeniu jest wsparciem, jakie wynika z tego, że producent rolny ponosi dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, a ono jest z założenia rozłożone w czasie. Ustawodawca tak unijny jak i krajowy nie uzależnił prawa do wypłaty od tego, by koszty, jakie poniósł rolnik trwały w jakimś, określonym czasie. Połączono je z ponoszeniem ciężaru realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organy nie zakwestionowały tego, że wnioskodawca do programu przystąpił. Zatem pozbawiając go prawa do płatności za siedem miesięcy uczestnictwa w programie, naruszyły cel, w jakim je stworzono – wyrównania strat spowodowanych tym uczestnictwem. Takim rozstrzygnięciem naruszono również zasadę poszanowania praw nabytych, która polega na tym, że jeżeli ustawodawca nie rozstrzygnie tej kwestii, to kierując się powyższą zasadą, interpretator przyjmie, że uprawnienia nabyte zostały zachowane. Pozbawienie prawa do płatności rolnośrodowiskowej w stosunku do działek rolnych, na których realizowano zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, za okres kiedy to wymogi tych pakietów lub wariantów nie były jeszcze objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego, nie znajduje uzasadnienia prawnego. W szczególności nie daje takiej możliwości § 11 cyt. Rozporządzenia i organ swym działaniem naruszył go poprzez błędną interpretację i zastosowanie. Nie jest argumentem na brak prawa do wypłaty to, że ustawodawca nie uregulował sposobu w jaki w takim przypadku należałoby obliczyć wysokość płatności. Skoro wiadomo w jakiej wysokości nastąpiłaby wypłata za rok, a jest to wypłata ryczałtowa, to nie ma przeszkód, by przyjąć proporcję 7/12. Skoro organ nie ustalił innych przeszkód w wypłacie należności, to wykazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Mając na względzie powyższe oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a. D. Dudra Z. Pietrasik M. Łent