I OSK 668/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec NSA Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1195/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 września 2007 r. nr (...) w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej K. w K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1195/07 oddalił skargę J. S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. Prezydent Miasta K., na podstawie 162 § 2 i 3 kpa , po rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia (...) kwietnia 2006 r., orzekł o uchyleniu decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. Nr (...) z dnia (...) listopada 1982 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w K. przy ul. (...), będącej poprzednikiem prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej K. w K., nieruchomości położonych w obrębie (...) jednostka ewidencyjna K. Sąd pierwszej instancji przywołał następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia (...) listopada 1982 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami orzekł o oddaniu Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste kompleksu stanowiących własność Skarbu Państwa działek położonych w obrębach (...) o łącznej powierzchni 101449 m2 celem wybudowania spółdzielczych budynków mieszalnych. Między innymi przekazano Spółdzielni działki nr (...) o pow. 666 m2 i nr (...) o pow. 586 m2, z których, w wyniku kolejnych podziałów geodezyjnych powstały działki nr (...)o pow. 177 m2 (objęta księgą wieczystą Kw (...)) i (...) o pow. 95 m2 (objęta księgą wieczystą Kw Nr (...)) - obie położone w obrębie (...). Obecnie działki te stanowią własność Gminy K. Uchwałą Zebrania Przedstawicieli Członków Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia (...) grudnia 1990 r. Nr (...) dokonano podziału Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej, w wyniku którego powstała między innymi Spółdzielnia Mieszkaniowa K. Na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K.z dnia (...) sierpnia 1987 r. Nr (...) w sprawie pozwolenia na budowę segmentu w pawilonie handlowym - branży gastronomicznej, uzupełnionej aneksem z dnia (...) listopada 1988 r. Nr (...), J. S. wzniósł obiekt handlowy. Decyzją z dnia v grudnia 1989 r. (...) udzielono mu pozwolenia na użytkowanie pawilonu nr 1 w zespole handlowym branży ogólnospożywczej. Teren ten objęty był wstępną umową dzierżawy zawartą w dniu (...) września 1987 r. pomiędzy Związkową Spółdzielnią Mieszkaniową, a J. S. i został przekazany wyżej wymienionemu. Kolejną umowę dzierżawy na okres 15 lat - podmioty te zawarły w dniu 2 stycznia 1992 r. W wykonaniu powołanej decyzji z dnia (...) listopada 1982 r. nie została zawarta wymagana umowa notarialna. Przyczyny tego zaniechania są nieznane. Stan prawny nieruchomości zabudowanych budynkami spółdzielczymi na os. K. został uregulowany dopiero na mocy umów notarialnych o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, zawartych w dniach: (...) stycznia 2003 r. i (...) maja 2003 r. w oparciu o stosowne uchwały zarządu Miasta K oraz zarządzenie Prezydenta Miasta K. Umowy notarialne nie objęły działek (...) i (...). Spółdzielnia Mieszkaniowa "K" bezskutecznie wystąpiła do Gminy Miejskiej K. o zawarcie stosownej umowy notarialnej. Obecnie w Sądzie Okręgowym w K. Wydział I Cywilny w sprawie do sygn. (...) z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej "K." przeciwko Gminie Miejskiej K., przy interwencji ubocznej J. S. toczy się, aktualnie zawieszone, postępowanie o zobowiązanie strony pozwanej do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "K." prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działek nr (...) i (...), z których wydzielono działki (...) Obecnie na działce nr (...) znajduje się asfaltowy podjazd prowadzący do obiektu handlowego, parterowego, murowanego budynku (obiekt handlowy) oraz teren zielony z kilkoma drzewami, słupem oświetleniowym oraz dwiema studzienkami kanalizacyjnymi. Działka nr (...)zabudowana jest parterowym budynkiem, a w pozostałej części stanowi teren zielony, w którym znajdują się nasadzenia drzewno-krzewowe, schodki, betonowa ścieżka prowadzące do pawilonu, metalowy nośnik reklamowy oraz skrzynka pocztowa. Teren przed pawilonem jest ogrodzony ogrodzeniem z siatki na słupkach. W ocenie organu decyzja z dnia (...) listopada1982 r. zawierała dodatkową klauzulę - tzw. zlecenie administracyjne obligujące do zawarcia, w formie aktu notarialnego, umowy użytkowania wieczystego. Zlecenie takie nie zawiesza skuteczności decyzji, ani nie odracza możliwości jej wykonania, ale zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Jego celem jest spowodowanie pewnego skutku, zdarzenia przez podmiot na rzecz którego została wydana. Zasadne jest więc uchylenie decyzji z dnia (...) listopada1982, na podstawie art. 162 § 2 kpa, z powodu niewykonania zawartego w niej zlecenia. Organ podkreślił, że kwestia ewentualnego zawinienia jest nieistotna dla oceny skutków niewykonania zlecenia oraz, że decyzja uchylająca ma charakter konstytutywny, wywołuje zatem skutki ex nunc. Decyzja będąca przedmiotem uchylenia nie musi mieć charakteru ostatecznego. W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." zarzuciła naruszenie przepisów: art. 162 § 2 kpa, 28 k.p.a, 207 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, art. 77 § 1 kpa, 107 § 1 i 2 kpa i art. 7 kpa i wniosła o uchylenie tej decyzji oraz wydania orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia (...) listopada 1982 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa na mocy decyzji z dnia (...) listopada1982 r. objęła w tym samym jeszcze roku cały teren w posiadanie. W 1986 r. wszystkie działki objęte przedmiotową decyzją zostały uznane przez Urząd Miasta K za pozostające w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni. Podkreśliła, że wobec odmowy zawarcia umowy notarialnej oddania działek o nr (...) i (... (obecnie nr: (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." wystąpiła z powództwem przed sądem cywilnym i postępowanie to, wbrew temu co zostało zawarte w decyzji organu I instancji, jest w toku. Umowa dzierżawy zawarta przez Spółdzielnię w 1992 r. z J. S.obejmowała działki nr (...), na których został wzniesiony pawilon handlowy. Wystąpienie przez J. S.w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami o oddanie mu w wieczyste użytkowanie powyższych działek, zdaniem strony odwołującej się, nie znajduje uzasadnienia i tym samym nie pozwala mu na przyznanie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. J. S.nie spełnia bowiem przesłanek określonych w art. 207 ustawy, gdyż działki (...)i (...)są działkami na których znajdują się jedynie części wzniesionego przez niego pawilonu, którego zasadnicza część znajduje się na działce nr (...), będącej w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "K.". Spółdzielnia zakwestionowała również podstawę prawną przyjętą przez organ I instancji podnosząc, że ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159) nie przewidywała możliwości uchylenia decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie z powodu niezawarcia aktu notarialnego. Spółdzielnia podniosła także, że wbrew stanowisku organu I instancji decyzja z (...) listopada1982 r. była ostateczna, na co wskazuje uzasadnienie Sądu Apelacyjnego w K., dołączone do akt sprawy oraz co zostało przyznane przez pełnomocnika Gminy Miasta K. w toczącym się postępowaniu cywilnym. Decyzją z dnia (...) września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (...), na podstawie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 28 kpa, art. 61 § 1 kpa, art. 162 § 2 i § 3 kpa oraz art. 138 § 2 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło w ten sposób, że odmówiło uchylenia decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia (...) listopada1982 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że art. 162 § 2 kpa nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności. Nie można traktować jako zlecenie administracyjne obowiązków wynikających bezpośrednio z ustawy. W świetle brzmienia na dzień wydania decyzji przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach konieczność przystąpienia do zawarcia umowy notarialnej z przedstawicielem organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej wynikała wprost z samego przepisu prawa. Organ odwoławczy zacytował również przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. z 1970 r., Nr 13, poz. 120 z późn. zm.) stwierdzając, że w brzmieniu obowiązującym przed utratą jego mocy obowiązującej, kwalifikowałby się jako przepis szczególny w stosunku do art. 162 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się w zakresie, w jakim powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2003 r. Kolegium stwierdziło, że istotnie związanie organu administracji decyzją wydaną przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów oznacza związanie na gruncie prawa administracyjnego jej skutkami powstałymi przed zmianą ustawy. Jednak czym innym jest kwestia oceny skutków cywilno-prawnych decyzji administracyjnych, a czym innym prawna dopuszczalność uchylania takich decyzji w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Tym samym kompetencje do oceny tego, czy decyzje ostateczne o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wydane przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowić mogą nadal podstawę do zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste, przysługują sądom powszechnym, nie zaś organom administracji. Inną kwestią jest natomiast wynikająca z przepisów postępowania administracyjnego możliwość uchylenia wszelkich decyzji obarczonych niewykonanym zleceniem, o którym mowa w art. 162 § 2 kpa. Z powyższych względów wystąpienie z powództwem przeciwko Gminie Miasta K. nie dotyczy przedmiotowej sprawy i dlatego też cytowane orzeczenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu braku legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania, organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu, gdyż dochodzi on roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. W ocenie wnioskodawcy przepis art. 207 ust. 1 ustawy przyznaje mu opisane powyżej roszczenie przy założeniu, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 § 2 kpa uchylona zostanie decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego odwołującej się Spółdzielni. Dlatego też skoro przepis prawa przyznaje mu konkretne korzyści, które uzależnione są od wyniku niniejszej sprawy należy uznać, że ma on przymiot strony w postępowaniu. J. S.wniósł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 września 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisu art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, naruszenie prawa postępowania polegające na błędnej wykładni przepisu art. 162 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że podjęcie czynności, które wprost określa ustawa nie może być kwalifikowane jako administracyjnoprawne zlecenie w rozumieniu powołanego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego chybiona jest także wykładnia przepisu art. 162 § 2 kpa przedstawiona przez organ odwoławczy. Prawo strony do przystąpienia do umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego ma charakter uboczny względem roszczenia na które opiewa decyzja, składając się na treść prawa podmiotowego przysługującego beneficjentowi decyzji. Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, przystąpienie do umowy nie jest więc obowiązkiem strony wynikającym wprost z prawa. Źródłem prawa strony w tym zakresie nie jest wyłącznie decyzja administracyjna, statuująca roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i określająca warunki jego realizacji. Przyznanie roszczenia i wskazanie terminu przystąpienia do umowy składa się na istotną treść decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, stanowiąc jej integralną część. Zarówno przepisy obowiązujące w dacie jej wydania jak i aktualne unormowania ( § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych w nich budynków) przewidują zamieszczenie takiej klauzuli. Dlatego też uchybienie powyższemu terminowi spełnia przesłanki zastosowania art. 162 §2 kpa. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga J. S.nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący w pierwszej kolejności zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie organu w tym zakresie ma polegać, wedle skarżącego, na przyjęciu do oceny bytu i sposobu realizacji roszczenia Spółdzielni "starego", a nie "nowego", ukształtowanego w/w ustawą o gospodarce nieruchomościami, stanu prawnego. Skarżący uważał bowiem, że treść wskazanego przepisu przesądza o konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów obecnie obowiązujących, a nie tych, które obowiązywały w dacie wydania decyzji o oddaniu gruntu wieczyste użytkowanie /1982 r./ i później, przed 1 stycznia 1998 r. Tym zaś obecnie obowiązującym przepisem jest art. 162 § 2 kpa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 205 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie miał znaczenia. Zgodnie z tym przepisem nowemu reżimowi prawnemu zostały poddane powstałe przed dniem 1 stycznia 1998 r. roszczenia spółdzielni o ustanowienie wieczystego użytkowania. Regulacja ta odnosi się do cywilnych stosunków materialnoprawnych: dotyczy istniejących uprawnień, a nie bytu prawnego ich źródeł mających charakter administracyjny. To, czy Spółdzielnia, na podstawie decyzji z dnia (...) listopada1982 r. nabyła roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i czy to roszczenie nadal jej przysługuje nie stanowiło przedmiotu sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Nie ma bowiem uzasadnienia utożsamianie samego roszczenia o ustanowienie użytkowania ze zdarzeniem prawnym będącym źródłem powstania takiego roszczenia. Tym zdarzeniem była decyzja administracyjna, która nadal, jako akt formalnoprawny istnieje i funkcjonuje w obrocie bez względu na to, z jakich przyczyn zainicjowany nią proces zmierzający do ustanowienia użytkowania wieczystego nie został zrealizowany i czy nadal realizowany być może. Sąd uznał, że zadaniem organu w sprawie nie było badanie, czy Spółdzielnia, na podstawie decyzji z dnia (...) listopada1982 r. nabyła i nadal posiada roszczenie, ale to, czy istnieją podstawy do uchylenia tej decyzji. Uchylenie decyzji administracyjnej, stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w art. 6 kpa, musi znajdować wyraźną podstawę prawną i mieścić się w kompetencjach organu administracji. Poszukiwanie podstaw dla takiego działania odbywa się w sferze administracyjnoprawnej, dla której zasady cywilnego prawa intertemporainego nie mają zasadniczo znaczenia /chyba że miałoby wynikać to z normy szczególnej/. Organ w rozpatrywanej sprawie o uchylenie decyzji miał obowiązek stosować przepisy obecnie obowiązujące nie dlatego, że "dla oceny zdarzeń skutkujących wygaśnięciem zobowiązania stosuje się przepisy obowiązujące w dacie wystąpienia tych zdarzeń", lecz dlatego, że nie ma przepisu kompetencyjnego, uprawniającego organ do rozstrzygania w przedmiocie uchylenia decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie na podstawie aktów już nieobowiązujących /w szczególności ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce w miastach i osiedlach i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków/. Kompetencja do wydania decyzji o uchyleniu innej decyzji musi zaś wynikać z przepisu prawa . Zawarta w decyzji z (...) listopada1982 r. klauzula o możliwości uchylenia decyzji była jedynie wyrazem stosowania obowiązującego wówczas przepisu prawa, a nie źródłem kompetencji działania administracyjnego. Tym bardziej obecnie, w diametralnie zmienionym stanie prawnym, wymieniona klauzula sama w sobie nie upoważnia do wydania decyzji o uchyleniu decyzji pierwotnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, jako podstawę prawną swych rozstrzygnięć przywołały obecnie obowiązujące przepisy. Przytoczenie i omówienie w uzasadnieniu decyzji przepisów współczesnych decyzji z 1982 r. stanowi element wyjaśnienia stanu prawnego, a nie przyjętą podstawę oceny zasadności zgłoszonego żądania. Organy słusznie wskazały, że w/w "stare" regulacje, przewidujące możliwość i ustalające podstawy wydania decyzji o uchyleniu decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nie mogą być stosowane obecnie, bo żaden przepis do tego nie upoważnia . Takich zaś, czy też podobnych regulacji obecnie obowiązujące akty prawne, dotyczące materii wieczystego użytkowania, nie zawierają. Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że zaskarżona decyzja, wbrew zarzutowi skargi, nie narusza przepisu art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. J. S.domagał się uchylenia decyzji z 14 listopada 1982 r, wskazując jako podstawę żądania art. 162 § 2 kpa . W związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, iż punktem wyjścia dla dalszych rozważań winna być konstatacja, że do decyzji z (...) listopada1982 r., jak do każdej innej decyzji administracyjnej odnosi się wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych. Sąd ten pokreślił, że powołana do życia procesowa instytucja uchylenia decyzji z powodu niewykonania zastrzeżonej czynności sama w sobie ma charakter generalny i jako taka abstrahuje od materialnoprawnych aspektów sprawy rozstrzygniętej decyzją, która ma być uchylona. Te aspekty wynikać mają z prawa materialnego: to ono przewiduje możliwość i zakres nałożenia na beneficjenta decyzji określonych, "dodatkowych" obowiązków, może też przewidywać inne, niż określone w art. 162 § 2 kpa, sankcje za ich niewykonanie. Z tych powodów poszukiwanie związków art., 162 § 2 kpa z przewidzianą rozporządzeniem z 18 maja 1970 r. możliwością uchylenia decyzji nie znajduje w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienia. W konsekwencji Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że decyzja z (...) listopada1982 r. nie zawiera zastrzeżenia, o jakim mowa w art. 162 § 2 kpa, bowiem czynność, o jakiej mowa w omawianym przepisie to czynność inna niż ta podejmowana wprost w celu realizacji przyznanego uprawnienia. Przystąpienie zaś do umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania było naturalnym i jedynym sposobem realizacji przyznanego decyzją o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie uprawnienia, a nie dodatkowym działaniem zastrzeżonym w decyzji. Sąd podniósł, że skoro zastrzeżony obowiązek ma obciążać uprawnionego z decyzji, a opatrzony jest decydującym o bycie uprawnienia rygorem, to możliwość jego wykonania nie może być uzależniona od zachowań osoby trzeciej, czy też zachowań samego organu. Zastrzeżenie musi dotyczyć czynności, która w całości i samodzielnie ma i może być wykonana przez beneficjenta decyzji, bo to jego ma dotknąć konsekwencja ewentualnego zaniedbania. Takich cech obowiązkowi "stawienia się na wezwanie w PBN w celu zawarcia umowy" przypisać się nie da. W istocie więc Spółdzielnia miałaby zostać pozbawiona uprawnienia z decyzji z tego powodu, że umowa nie została zawarta, a więc z przyczyn , które co najmniej w części nie leżą po jej stronie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S.zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przepisu art. 162 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przedmiotem zlecenia administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu jest wyłącznie dopełnienie przez stronę czynności, która nie należy do katalogu czynności podejmowanych wprost w celu realizacji przyznanego uprawnienia oraz podlega wykonaniu w całości i samodzielnie przez beneficjenta decyzji. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w K. do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędną interpretację przepisu art. 162 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż nie znajduje on zastosowania w odniesieniu do decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżący podniósł, iż zgodnie z wyrokiem Sądu pierwszej instancji roszczenie SM "K." w K. o ustanowienie użytkowania wieczystego - powstałe na mocy powołanej decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24.11.1982 r. w całości podlega obecnemu reżimowi prawnemu, jednakże nie stosuje się do niego konstrukcji tzw. zlecenia administracyjnego, uregulowanego w przepisie art. 162 § 2 k.p.a. Przyjmując taką wykładnię, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ceną konstytutywną takiego zlecenia jest dopełnienie przez stronę czynności, która: 1) nie należy do katalogu czynności podejmowanych wprost w celu realizacji przyznanego uprawnienia, 2) podlega wykonaniu w całości i samodzielnie przez beneficjenta decyzji. Cechy tzw. zlecenia administracyjnego przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zdaniem skarżącego nie znajdują jurydycznej podstawy w literalnej wykładni przepisu art. 162 k.p.a. Znaczenie przepisu art. 162 § 2 k.p.a. z punktu widzenia treści i zakresu stosowania powinno się przypisać za pomocą wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżący wskazał, iż Sąd I instancji nie uwzględnił charakteru prawnego przywołanej decyzji o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Decyzja ta stanowiła źródło zobowiązania cywilnoprawnego. Z cywilnoprawnego punktu widzenia, uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., jako aktu kreującego określone zobowiązanie, jest sposobem wygaśnięcia tego zobowiązania, należącym do katalogu zdarzeń, kończących dany stosunek prawny. Formalny charakter tej instytucji prawnej wynikał wyłącznie z przyjętej metody regulacji stosunków cywilnoprawnych w drodze decyzji administracyjnych. Skarżący podkreślił, że zarówno pod rządami prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, jak i obowiązującego w niniejszej sprawie, uchylenie decyzji z powodu nie przystąpienia do umowy było dopuszczalne. Skarżący wyjaśnił, iż powyższe wywody pozwalają na przyjęcie, że specyfika zastosowanej metody regulacji, odnoszącej się do kwestii cywilnych, nakazuje interpretować tzw. zlecenie administracyjne jako kategorię prawną wprawdzie przynależną do postępowania administracyjnego, jednakże wywołującą określone skutki materialnoprawne. Pozwala to w ramach interpretacji tej kategorii prawnej na przyjęcie metody wykładni charakterystycznej dla instytucji prawnych wykazujących cechy mieszane - formalno-materialnoprawne. Wskazał, iż wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, instytucja "zlecenia administracyjnego" nie ma charakteru wyłącznie formalnego. Podniósł, iż zaskarżony wyrok błędnie rozważa przedmiotowe zagadnienie w sposób rygorystyczny, ujmując je w kategoriach ściśle formalnych, w oderwaniu od przedmiotu decyzji, rodzaju zastrzeżonej czynności oraz treści stosunków prawnych będących przedmiotem regulacji. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, iż nie uwzględnia faktu, że "zlecenie administracyjne" jest instytucją celową, służącą właściwemu wykonaniu wydanej decyzji administracyjnej. Wskazał, iż przedmiotowa decyzja regulowała stosunki cywilnoprawne, co odzwierciedlały powołane przepisy, obowiązujące w czasie wydania przedmiotowej decyzji. Właśnie na tej płaszczyźnie należy jego zdaniem rozważać prawo strony do przystąpienia do umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego. Uprawnienie to ma charakter uboczny względem roszczenia, na które opiewa decyzja, składając się na treść prawa podmiotowego przysługującego beneficjentowi decyzji. Przystąpienie do umowy nie jest obowiązkiem strony wynikającym z mocy samego prawa. Źródłem prawa w tym zakresie jest wyłącznie decyzja administracyjna, statuująca roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i określająca warunki jego realizacji. Przyznanie roszczenia i wskazanie terminu przystąpienia do umowy zdaniem skarżącego składa się na istotną treść decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, stanowiąc integralną część. Zamieszczenie klauzuli o realizacji tego roszczenia poprzez przystąpienie do umowy w zakreślonym terminie przewidywały zarówno przepisy obowiązujące w dacie wydania przedmiotowej decyzji, jak i aktualne unormowania prawne (§ 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18.05.1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków). Wbrew temu, Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. nie przystąpiła do umowy w zakreślonym terminie. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż nastąpiło to z przyczyn od niej niezależnych. Spółdzielnia ta nie uiściła ani pierwszej opłaty, ani kolejnych opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Beneficjent decyzji nigdy nie objął przedmiotowej nieruchomości - w zakresie działek nr (...)i (...)- w posiadanie i nie wydzierżawił ich skarżącemu. W konkluzji skarżący stwierdził, że uwzględniając cel instytucji "zlecenia administracyjnego" należy uznać, że niedopełnienie - w zakreślonym terminie -czynności polegającej na zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spełnia przesłanki do zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. Dopełnienie tej czynności ma charakter konstytutywny z punktu widzenia treści skutków decyzji. Niedopełnienie jej, bez względu na przyczynę - jest równoznaczne z utratą prawa do nabycia użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z dnia 9.03.1987 r., II S.A. 1389/86, LEX Nr 11680). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 162 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przedmiotem zlecenia administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu jest wyłącznie dopełnienie przez stronę czynności, która nie należy do katalogu czynności podejmowanych wprost w celu realizacji przyznanego uprawnienia oraz podlega wykonaniu w całości i samodzielnie przez beneficjenta decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę J. S.uznał, że zastrzeżenie w decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie obowiązku stawienia się na wezwanie w państwowym biurze notarialnym w określonym terminie, w celu zawarcia umowy, sformułowane na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w wieczyste użytkowanie terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, nie jest zastrzeżeniem czynności, o jakim mowa w art. 162 §2 kpa . J. S.kwestionując powyższe stanowisko twierdzi, że zarówno pod rządami prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, jak i obowiązującego w niniejszej sprawie, uchylenie decyzji z powodu nie przystąpienia do umowy było dopuszczalne. Tak więc w jego opinii niedopełnienie - w zakreślonym terminie - czynności polegającej na zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spełnia przesłanki do zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) zauważył, że klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która oprócz terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być zlecenie. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie. Podkreślenia wymaga jednak, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet zamieszczenie w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a., albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W związku z tym stwierdzić należy, że gdyby przyjąć, iż w decyzji z dnia (...) listopada1982 r. postanowienie dodatkowe miało charakter "zlecenia" to niezastosowanie się przez adresata decyzji do jego treści, nie mogłoby stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Jak już wspomniano w wypadku, gdy określone obowiązki wynikają z mocy samego prawa nie mają one charakteru zlecenia a ich niewykonanie nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009, II GSK 792/08). Przepis §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. z 1970 r., Nr 13, poz. 120 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed utratą jego mocy obowiązującej stanowił, że "niestawiennictwo osoby uprawnionej w oznaczonym dniu i godzinie celem zawarcia umowy może spowodować uchylenie decyzji, ale tylko wtedy, gdy niestawiennictwo było nieusprawiedliwione, a strona była pouczona o skutkach niestawiennictwa". Wskazany przepis określa więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, a to zaś - zgodnie z literaturą przedmiotu - wyłącza stosowanie trybu przewidzianego w art. 162 § 2 kpa, bowiem tryb ten zastrzeżony jest dla sytuacji, w których warunki (zlecenia) ustanowione są decyzją (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, teza 9 do art. 162). Skoro art. 162 §2 kpa nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności, to należy stwierdzić, iż wydanie decyzji z dnia (...) listopada1982 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie przesądzało w żaden sposób o konieczności zawarcia w formie aktu notarialnego umowy o oddaniu tego gruntu w użytkowanie wieczyste. Wniosek pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w K. o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony, ponieważ obowiązujące przepisy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) przewidują zwrot niezbędnych kosztów postępowania tylko stronom postępowania sądowoadministracyjnego. Brak jest natomiast podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania uczestnikowi postępowania. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.