I OW 79/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Miasta i Gminy Toszek w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. T. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Toszka w sprawie skierowania M. T. do domu pomocy społecznej. W motywach swego wniosku Prezydent Warszawy podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Toszku, działając z upoważnienia Burmistrza Toszka, przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy podanie wraz z wywiadem środowiskowym o umieszczenie M. T. w domu pomocy społecznej. Wskazał przy tym, iż z ustaleń pracownika socjalnego Szpitala Psychiatrycznego w Toszku oraz OPS w Toszku wynika, że M. T. przebywa na leczeniu w Szpitalu Psychiatrycznym w Toszku. Tam też jest zameldowany. Szpital Psychiatryczny trudno jednak uznać za miejsce zamieszkania osób tam przebywających, gdyż pobyt osoby w takiej placówce ma co do zasady charakter czasowy. Skoro zatem M. T. ostatnio był zameldowany w Warszawie przy ul. [...], to przyjąć należy, iż w sprawie właściwą miejscową jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby, która ma być skierowana do domu pomocy społecznej. Zdaniem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie można zgodzić się z takim stanowiskiem. Z wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że M. T. mieszka i zameldowany jest od kilku lat w Toszku. Nie posiada innego adresu zamieszkania i zameldowania. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2009 r. sygn. akt IV RNs [...] Sąd Rejonowego w Gliwicach IV Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł o umieszczeniu M. T. w domu pomocy społecznej bez jego zgody w trybie art. 39 ustawy o ochronie zdrowa psychicznego. Decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o opłatach za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwej dla danej osoby w dniu kierowania do domu pomocy społecznej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że miejscem zamieszkania M. T. jest adres, z którego został on wymeldowany i pod którym nie przebywa od 2006 r. Wymieniony bezspornie przebywa i od 22 stycznia 2007 r. jest zameldowany w Toszku. W takiej sytuacji uznać należy, że miejscem zamieszkania w dacie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej i na czas oczekiwania na to skierowanie, jest miejsce jego aktualnego pobytu, czyli gmina Toszek. Przekazanie sprawy przez Ośrodek Pomocy Społecznej tej gminy nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów o właściwości. W odpowiedzi na wniosek Kierownik OPS w Toszku, powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 25 kc oraz pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 maja 2008 r. podtrzymał pogląd, iż "trudno jest szpital psychiatryczny uznać za miejsce zamieszkania osób tam przebywających, gdyż pobyt osoby w takiej placówce ma co do zasady charakter tymczasowy". Podkreślił ponadto, że problem w istocie sprowadza się nie tylko do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, ale także do kwestii związanej z odpłatnością za pobyt osoby tam kierowanej. Szpital Psychiatryczny w Toszku jest dużą jednostką świadcząca opiekę zdrowotną. W praktyce często zdarza się, że osoby przybywają w tym szpitalu przez dłuższy okres czasu, nawet kilkuletni i nie posiadają miejsca zameldowania, stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Brak zameldowania tych osób uniemożliwia bowiem nadanie im nr PESEL, na co zwrócił już uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie skierowanym do Szpitala oraz Urzędu Miejskiego w Toszku. Szpital to nie miejsce zamieszkania w rozumieniu kodeksu cywilnego, bowiem pacjenci szpitala nie mają zamiaru stałego w nim pobytu jak również wiązania ze szpitalem centrum swoich spraw życiowych, gdyż po wyleczeniu pragną powrócić do swoich rodzin, a w przypadku braku takiej możliwości starają się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczać będzie obciążenie Gminy Toszek koniecznością ponoszenia wysokich i często wieloletnich opłat za pobyt pacjentów szpitala psychiatrycznego w domach pomocy społecznej, co znacznie przekracza możliwości finansowe tej gminy i uniemożliwi jej realizację innych zadań własnych. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor OPS Dzielnicy Wola m.st. Warszawy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wniosku skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór w rozpoznawanej sprawie jest sporem negatywnym i dotyczy ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie skierowania M. T. do domu pomocy społecznej. Problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8 tej ustawy, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Natomiast zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwaną dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. Odnosząc ten stan prawny do okoliczności niniejszej sprawy, przyjąć należy, iż M. T. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym oraz posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania. Z akt sprawy wynika bowiem, że M. T. przebywa w Szpitalu Psychiatrycznym w Toszku. Szpitala nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o ochronie lokatorów, gdyż nie służy on celom mieszkalnym, a pobyt przebywających w nim osób związany jest z ich leczeniem i w sposób oczywisty ma charakter czasowy. Ponadto M. T. został zameldowany w oznaczonej placówce medycznej w celu nadania mu nr PESEL i uzyskania dowodu osobistego, niezbędnego do załatwiania spraw urzędowych. Po zakończeniu leczenia M. T. zobowiązany jest do opuszczenia szpitala, aby umożliwić leczenie innym potrzebującym tego chorym. Nie ulega zatem wątpliwości, iż nie ma on możliwości zamieszkiwania w miejscu aktualnego pobytu. Błędne jest wobec tego wnioskowanie o możliwości zastosowania do określenia właściwości miejscowej organów w tej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzależnia właściwość organów od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc. Korzystając z definicji pojęcia "miejsca zamieszkania" ukształtowanej na gruncie regulacji art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.63 ze zm.- dalej k.c.), rozumieć należy, że jest to miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny tj. fakt przebywania i wewnętrzny tj. zamiar stałego pobytu. Zamiar ten nie wymaga złożenia oświadczenia woli, wynikać jednak musi z zachowania danej osoby wskazującej na założenie w określonej miejscowości ośrodka swoich interesów osobistych i majątkowych. Jak wyżej wskazano, pobyt M. T. w Toszku związany jest wyłącznie z leczeniem szpitalnym. Nie ma on cech charakteru pobytu i nie dowodzi ześrodkowania tam aktywności życiowej strony. W świetle powyższych okoliczności, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania wymienionego była Warszawa, ul. [...], to organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent m.st. Warszawy. Z tych względów, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.