II OSK 915/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 532/09 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 532/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. D. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2009 r. T. D. wystąpiła o wymeldowanie byłego męża A. D. z pobytu stałego w lokalu położonym w B. przy ul. R. (...) m (...). Prezydent Miasta B. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia (...) maja 2009 r. Nr (...) orzekł o wymeldowaniu A. D. z pobytu stałego w w/w lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż spółdzielcze prawo do lokalu przy ul. R. (...) m (...) w B. przydzielone zostało A. D. w trakcie trwania związku małżeńskiego z H. D. Związek małżeński ww. osób został rozwiązany przez rozwód na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku Wydział I Cywilny z dnia 16 marca 2005 r. (sygn. akt I C 2495/04). W wyroku tym Sąd orzekł również eksmisję A. D. z przedmiotowego lokalu. Pismem zaś z dnia 1 sierpnia 2005 r. Komornik Sądowy Rewiru V przy Sądzie Rejonowym w B. wezwał A. D. do opróżnienia i wydania przedmiotowego lokalu w terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r. Z wyjaśnień H. D. złożonych w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji wynikało, że A. D., za znęcanie się nad rodziną, został skazany wyrokiem sądowym na karę 1 roku i 6 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na czteroletni okres próby. Z uwagi zaś na brak poprawy w grudniu 2005 roku został osadzony w Areszcie Śledczym w B. We wrześniu 2007 roku opuścił zakład karny, ale nie został wpuszczony przez byłą żonę do mieszkania przy ul. R., gdyż był pod wpływem alkoholu. Aktualnie A. D. mieszka u swojej matki przy ul. N. (...) m (...) w B. Wyjaśnienia H. D. korespondują z wyjaśnieniami, przesłuchanych w charakterze świadków, córek stron postępowania M. D. i M. T. M. D. potwierdziła, że ojciec po opuszczeniu Zakładu Karnego we wrześniu 2007 roku nie powrócił do mieszkania przy ul. R., ale zamieszkał u swojej matki przy ul. N. W mieszkaniu pozostała tylko część ubrań ojca, z których nie korzysta. Również M. T. potwierdziła, że ojciec po opuszczeniu zakładu karnego nie powrócił do mieszkania przy ul. R. i zamieszkał u swojej matki. Z wyjaśnień A. D. wynikało z kolei, że mimo orzeczonej eksmisji nadal mieszkał w lokalu przy ul. R. w B. Od 15 grudnia 2005 r. do 18 września 2007 r. odbywał karę pozbawienia wolności za znęcanie się nad rodziną i za alimenty. Po opuszczeniu Zakładu Karnego udał się do przedmiotowego lokalu, ale nie został wpuszczony przez byłą żonę i córkę, dlatego też był zmuszony znaleźć inne lokum. Przez miesiąc mieszkał u kolegi, u różnych znajomych, u matki, po czym wyjechał do Belgii. Po powrocie znowu mieszkał u znajomych, a do lokalu przy u. R. często przychodził w odwiedziny, po korespondencję, awizo, zabierał niektóre rzeczy. Nie nocował jednak tam, ale dobrowolnie wychodził. Co prawda nie posiada kluczy do przedmiotowego lokalu, ale posiada swobodny dostęp do niego. Z uwagi jednak na warunkowe zwolnienie do września 2009 roku nie chce tam przebywać, żeby nie mieć kłopotów. W przedmiotowym lokalu została część jego ubrań, dokumenty, wspólne meble i wyposażenie. Dodatkowo, na podstawie pisma Zespołu Kuratorskiego Służby Sądowej nr 1 do Wykonywania Orzeczeń w Sprawach Karnych przy Sądzie Rejonowym w B. z dnia 6 lutego 2009 r., organ ustalił, że A. D. we wrześniu 2007 roku został przedterminowo zwolniony z Zakładu Karnego i oddany pod dozór kuratora. Po opuszczeniu Zakładu Karnego zamieszkał wspólnie z matką w jej mieszkaniu przy ul. N. w B., gdzie prowadzonym był nad nim nadzór. Z uwagi jednak na naganne zachowanie A. D. w miejscu zamieszkania, Sąd Okręgowy w Białymstoku IV Wydział Penitencjarny i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych, postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r., odwołał warunkowe przedterminowe zwolnienie udzielone A. D. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Prezydent Miasta B. orzekł o wymeldowaniu A. D. z pobytu stałego w B. przy ul. R. (...) m (...). Odwołanie wniesione przez A. D. od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione przez Wojewodę Podlaskiego, który utrzymał decyzję Prezydenta Miasta B. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, albowiem skarżący opuścił lokal przy ul. R. trwale i dobrowolnie. Wskazano, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie świadczy, iż A. D. nie mieszka w przedmiotowym lokalu od grudnia 2005 roku, kiedy to rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności. Po opuszczeniu Zakładu Karnego we wrześniu 2007 roku miał dostęp do przedmiotowego lokalu, przychodził tam w celu odwiedzin. Skarżący nie zamieszkał jednak i nadal nie mieszka pod wskazanym adresem. Co prawda skarżący podał, iż od września 2007 roku przebywa na warunkowym zwolnieniu i nie chce przebywać w lokalu przy ul. R. w B., żeby nie mieć kłopotów, tym niemniej jego działania, w ocenie organu, są dobrowolne. Skarżący z własnego, bowiem wyboru nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Ponadto orzeczona wobec skarżącego eksmisja oraz opuszczenie przez niego przedmiotowego lokalu, świadczy też o tym, że opuszczenie to ma charakter trwały. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do przyjęcia, iż skarżący miejsce stałego pobytu przy ul. R. (...) m (...) w B. opuścił trwale i dobrowolnie. Dlatego też dalsze utrzymywanie zameldowania skarżącego w miejscu, w którym nie przebywa z uwagi na prawomocne orzeczenie eksmisji, stanowiłoby ewidentną fikcję meldunkową. Tak jak zameldowanie, również wymeldowanie jest tylko i wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby, o ustaniu jej pobytu w dotychczasowym miejscu (o jego opuszczeniu). Z tego też powodu dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji ludności niezbędne jest, aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu pewne czynności służące rejestracji miejsca pobytu osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu lub też poprzez własne rozstrzygnięcia zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności między ewidencją, a istniejącym stanem rzeczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. D. zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 993), przez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka opuszczenia miejsca stałego pobytu przez skarżącego, podczas gdy opuszczenie przez niego przedmiotowego lokalu nie było dobrowolne ani trwałe 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, przepisów art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez akceptację naruszeń prawa przez organy administracji w obu instancjach, brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz o rozpoznanie sprawy jedynie w granicach skargi, mimo, że lektura akt sprawy dostarcza dowodów nie tylko na słuszność żądań skarżącego, lecz także potwierdza brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organy administracji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która nie została nieopłacona w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wobec skarżącego zaistniała przesłanka opuszczenia miejsca stałego pobytu i wymeldowaniem go z pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wbrew twierdzeniom organów administracji, w przedmiotowej sprawie nie może być w żadnym razie mowy o dobrowolności opuszczenia przez skarżącego stałego miejsca pobytu przy ul. R. (...) m. (...) w B. Nie można bowiem przyjąć, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że nie przebywanie w lokalu spowodowane pobytem w zakładzie karnym nosiło znamiona dobrowolności. Po powrocie z zakładu karnego skarżący próbował dostać się do mieszkania przy ul. R., jednakże nie został wpuszczony do środka przez byłą żonę. Sam fakt braku podjęcia przez skarżącego kroków prawnych zmierzających do odzyskania faktycznego władztwa nad lokalem nie może oznaczać, że opuszczenie miało charakter dobrowolny. Skarżący mając nadzieję, że dojdzie z byłą żoną do porozumienia przychodził często do wspólnego mieszkania, gdzie miał swoje rzeczy, tam też odbierał pocztę. Należy także podkreślić, że w przedmiotowej sprawie, przez wydanie o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego wbrew jego woli, pozbawiono go faktycznie meldunku i w świetle prawa administracyjnego uczyniono go praktycznie osobą bezdomną, pozbawiono go także prawa do wyboru miejsca zamieszkania, co jest zagwarantowane art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie strony skarżącej, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł z naruszeniem przepisów. postępowania przed sądami administracyjnymi wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Również organy administracji nie wyjaśniły wszechstronnie okoliczności sprawy, a w szczególności powodów, z jakich skarżący nie powrócił do mieszkania przy ul. R. (...) m. (...) w B., a wojewódzki sąd administracyjny w swym wyroku zaakceptował te uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 739, poz. 993 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, iż wyłączną przesłanką wymeldowania określonej osoby z lokalu jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Zameldowanie i wymeldowanie są aktami rejestracji danych dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenia lokalu). Wymaganą prawem przesłankę wymeldowania stanowi zatem stwierdzenie nie przebywanie w lokalu. Podkreślić należy, iż ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" nie stracił na aktualności w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01) - w wyniku którego z dniem 19 czerwca 2002 r. utracił moc art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. W orzecznictwie sądowym, zarówno przed jak i po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01), prezentowano jednolite stanowisko, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Za trafne należy zatem uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że eksmisja z lokalu orzeczona wyrokiem sądu w stosunku do określonej osoby jest aktem równoznacznym z ustaniem pobytu stałego tej osoby w tym lokalu, tj. pobytu, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pobytem stałym w rozumieniu tego przepisu jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Opuszczenie lokalu mieszkalnego wskutek wykonania wyroku nakazującego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które uzasadnia wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby eksmitowanej zarówno wówczas, gdy wyrok zostanie wykonany dobrowolnie przez zobowiązanego jak i wtedy, gdy wyrok zostanie wykonany w drodze egzekucji. W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 marca 2005 r. orzekł m.in. o eksmisji A. D. z lokalu przy ul. R. (...) m (...) w B. Podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności przebywania skarżącego w Areszcie Śledczym w B. nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż fakt orzeczenia eksmisji jest bezsporny i brak jest podstaw do oceny jej legalności przez organy administracji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać należy, iż w świetle powołanych przepisów, organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści. Ponadto, organy te przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona, powinny brać pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu decyzji odnosić się do wszystkich istniejących w sprawie rozbieżności (art. 107 § 3 k.p.a.). Na organach administracji spoczywa zatem obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. uznać należy za niezasadne. Stwierdzić należy, iż organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. bowiem właściwie ustaliły, iż A.D. nie mieszka w przedmiotowym lokalu od grudnia 2005 roku, kiedy to rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności, a ponadto orzeczona wobec skarżącego eksmisja oraz opuszczenie przez niego przedmiotowego lokalu, świadczy też o tym, że opuszczenie to ma charakter trwały. Oceniając zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego również w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako art. 135 § 1), stwierdzić należy, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku Jak bowiem stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organów co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wdaje się tak naprawdę w polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu Wojewódzkiego, co uwzględniając kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, które nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, nie pozwala uznać tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania za usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.