VIII SA/Wa 188/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi K. N., M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie uznania za wspólnotę gruntową, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego M. N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 1994r. [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. działając na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963r. Nr 28, poz. 169, zwaną dalej ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej Kpa ) orzekł o: 1. uznaniu nieruchomości rolnej, leśnej, nieużytków, składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi O. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o ogólnej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie geodezyjnym O. za wspólnotę wiejską wsi: O. i W., 2. uznaniu nieruchomości leśnej oznaczonej w ewidencji gruntów wsi O. K. nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, położonej we wsi O. za wspólnotę wsi S. Decyzją z dnia [...] listopada 1994r. znak [...] Wojewoda R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpoznaniu odwołania mieszkańców wsi O. i W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994r. Decyzją z dnia [...] lutego 1995r. znak [...] Wojewoda R. działając na podstawie art. 200 § 2 Kpa w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych po rozpatrzeniu skargi mieszkańców wsi O. i W. orzekł: 1. o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] listopada 1994r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994r. w sprawie uznania nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej we wsi O. za wspólnotę wiejską wsi O. i W. oraz uznania nieruchomości o powierzchni [...] ha za wspólnotę leśną wsi S. oraz odmowy uznania za wspólnotę nieruchomości o powierzchni [...] ha, 2. o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994r. uznającej nieruchomość o powierzchni [...] ha położoną we wsi O. za wspólnotę wiejską wsi O. i W., nieruchomość o powierzchni [...] ha za wspólnotę leśną wsi S. oraz odmawiającą uznania za wspólnotę nieruchomości o powierzchni [...] ha, 3. że nieruchomość o powierzchni [...] ha położona we wsi O. składająca się z działek oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz o powierzchni [...] ha składająca się z działki nr [...] stanowią wspólnoty gruntowe, 4. o odmowie uznania za wspólnotę nieruchomości o powierzchni [...] ha, składającej się z działek nr [...],[...] położonej we wsi O. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 1996r., sygn. akt SA/Lu 890/95 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzję Wojewody R. z dnia [...] lutego 1995r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] lutego 1995r. nastąpiło z naruszeniem prawa, organ ten bowiem – zgodnie z treścią art. 200 § 2 Kpa był uprawniony do uchylenia decyzji własnej, nie zaś decyzji organu I instancji. Wyrokiem z dnia 28 lutego 1997r., sygn. akt SA/Lu 445/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę na decyzję Wojewody R. z dnia [...] listopada 1994r. Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 1994r. w zakresie uznania nieruchomości leśnej o powierzchni [...] ha za wspólnotę mieszkańców wsi S. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 151 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 150 § 1 Kpa odmówiło uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody R. z dnia [...] listopada 1994r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2008r. K. i M. małżonkowie N., E. B. oraz K. Ł. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 1994r. w zakresie uznania nieruchomości leśnej o powierzchni [...] ha za wspólnotę mieszkańców wsi S. Jako podstawę żądania skarżący wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wskazując, iż odnalezione zostały nowe dokumenty, które w istotny sposób mogą wpłynąć na ocenę zaliczenia przedmiotowych gruntów jako wspólnoty ich wsi. Kolegium stwierdziło, iż materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. decyzji z dnia [...] października 1994r. nie zawierał dokumentów przedstawionych przez strony w toku postępowania wznowieniowego. Złożone zatem dowody są w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nowymi dowodami, istniejącymi w dniu wydania decyzji ostatecznej, jednakże nieznanymi organowi, który wydał tą decyzję. Dokonując analizy przedłożonych dokumentów Kolegium nie stwierdziło jednak aby dane w nich zawarte miały istotny wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia i podważały ustalenia dotychczasowej decyzji. W konkluzji organ stwierdził, iż wobec ustalenia, że ujawnione w sprawie dowody nie mają istotnego wpływu na dotychczasowe rozstrzygnięcie odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. N., M. N., K. Ł., E. B., J. G. i Z. K. o wznowienie postępowania w sprawie o uznanie za wspólnotę gruntową wsi S. nieruchomości leśnej o powierzchni [...] ha położonej we wsi O. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przedstawione przez wnioskodawców postępowania wznowieniowego dowody nie są wystarczające do ponownego rozpoznania sprawy. Podał, iż w dokumentach tych nie znaleziono żadnego dowodu świadczącego o tym, iż działka o nr ewidencyjnym [...] stanowiąca działkę nr [...] pod nazwą "[...]" kiedykolwiek stanowiła wspólnotę gruntową wsi S. Poza mapą (k. [...]) wpisaną do państwowego zasobu geodezyjnego w 1977r. na której oznaczono jedynie położenie działki nr [...] "[...]", żaden dokument nie odnosi się do tej działki. Z żadnych dokumentów nie wynika także aby działka "[...]" wchodziła w skład działki "[...]". Powoływanie się na potoczne nazwy działek nie może przesądzać o zmianie przynależności działki nr [...] do wspólnoty gruntowej wsi S. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 Kpa polegającego na uznaniu, iż złożone w celu wznowienia postępowania, nowe dokumenty nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowią więc przesłanki do wznowienia postępowania Kolegium stwierdziło ich bezzasadność. Wskazało, iż wobec ujawnienia nowych dowodów organ prawidłowo orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie. Ustalenie, iż przedłożone dokumenty nie dawały podstaw do zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia stanowiło, zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 podstawę do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Podniosło nadto, iż dowody powoływane przez skarżących były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Organ stwierdził, iż postępowanie przed organem I instancji prowadzone było zgodnie z regułami określonymi przepisami prawa, wydana zaś decyzja jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli K. i M. małżonkowie N. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca wskazała, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik spawy – art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez uznanie po ponownym rozpoznaniu sprawy, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994r. oraz art. 149 § 2, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia przyczyn wznowienia postępowania. Przytaczając argumenty powoływane w toku postępowania administracyjnego skarżący wywiedli, iż będąca przedmiotem zaskarżenia oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. To na organie bowiem spoczywa obowiązek rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, czego organ w przedmiotowym postępowaniu zaniechał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej określone. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo opostępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania. Jeżeli występują podstawy do wznowienia, to organ wydaje w tym względzie postanowienie. Stosownie do postanowień art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nadto nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 146 § 1 Kpa wyraźnie wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Po upływie wskazanego okresu organy administracji publicznej tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560: "Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 Kpa., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 Kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227, podkreślając, że "treść art. 146 § 1 Kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały." Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania, mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wznowione postępowanie z chwilą upływu okresu przedawnienia staje się zatem bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu z tej właśnie przyczyny. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą, iż upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 Kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Kluczowe znaczenie dla określenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Pojęcia tego nie należy mylić z faktem wydania decyzji. Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji winien być w odpowiedni sposób udokumentowany albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji. W żadnym razie faktu doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie można domniemywać (wyr. NSA z dnia 11 maja 2001 r., IV SA 505/99, LEX nr 53.446). Obowiązkiem organów administracyjnych jest zatem wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone lub ogłoszone. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu [...] maja 2008r. dotyczy decyzji Wojewody R. z dnia [...] listopada 1994r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994r. w zakresie uznania nieruchomości leśnej o powierzchni [...] ha za wspólnotę mieszkańców wsi S. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodu doręczenia w/w decyzji jednakże biorąc pod uwagę, że była ona kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może ulegać wątpliwości, że decyzja ta była doręczona (ogłoszona) stronom. Ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie było obowiązkiem organów obu instancji. Okoliczność ta, została jednak w przedmiotowym postępowaniu całkowicie pominięta. W przypadku stwierdzenia, że nastąpiłouchybienie terminu obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji umarzającej postępowanie, a nie odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż w takiej sytuacji organ nie może orzekać co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bez zbadania czy nie doszło do upływu terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa oraz utrzymując w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 146 § 1, art.151§1pkt 2 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.