II SA/Kr 424/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji . II SA/Kr 424/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2935/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty z dnia [...]r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz J. K. części działek o nr [...], [...] i [...] z parceli l. kat. [...] o pow. 5755 m2 położonych w M., wywłaszczonych decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] na cele budownictwa specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność J. K. cel wywłaszczenia określała ogólnie, jako budownictwo specjalne, organy prowadzące postępowanie przeprowadziły analizę dokumentacji poprzedzającej decyzję wywłaszczeniową, która dała możliwość ustalenia celu wywłaszczenia. Z dokumentacji tej - pisma do J. K. o konieczności wywłaszczenia, wniosku o uwłaszczenie odwołującego się do decyzji o lokalizacji szczegółowej, programu inwestycji zamiennych w Garnizonie K. - wynika, że celem wywłaszczenia było urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń do szkolenia wojsk w rejonie zurbanizowanym i strefa ochronna oddzielającą pas ćwiczeń. Ustalenia organów dokonane w trakcie postępowania zwrotowego co do realizacji celu wywłaszczenia, informacje dowódcy wojsk, dzienniki budowy, protokóły odbioru, oględziny nieruchomości, pozwoliły ustalić, że cel został zrealizowany (organy stwierdziły, że dawna parcela [...] od północnej strony porośnięta jest chwastami, w kierunku południowym wchodzi w pas drogowy ulicy, rów odwadniający, pobocze, skarpa w nasypie i pas ruchu), bowiem urządzono pas zieleni, co nie wymagało wybudowania obiektów wojskowych, gdyż celem było istnienie placu niezabudowanego służącego celom szkoleniowym. Ocena organów co do realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości jest prawidłowa. Takie same są ustalenia co do tej części do parceli [...], która została zbyta umową cywilnoprawną na rzecz Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]", która do czasu zbycia była przeznaczona na plac ćwiczeń w rejonie zurbanizowanym i na "[...]" oraz strefę ochrony placu ćwiczeń. Przeprowadzone przez organy postępowanie, zgromadzone dowody i ich ocena pozwoliły na wyciągnięcie wniosku co do braku przesłanki do zwrotu nieruchomości, co jest zasadne. Wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. sygn. [...] Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. od powyższego wyroku uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania zasądzając od Wojewody na rzecz J. K. 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione. J. K. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jego przesłanką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wobec tego w postępowaniu wszczętym jej wnioskiem konieczne było ustalenie dwóch okoliczności -celu wywłaszczenia i zbędności wywłaszczenia na ten cel, w rozumieniu art. 137 ust. 1 tej ustawy. Cel wywłaszczenia jest określony w decyzji o wywłaszczeniu i do niego należy odnieść przesłankę zbędności, jednak w niniejszej sprawie, co jest bezsporne, cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1970 r. stwierdzała bowiem, że nieruchomość J. K. parcela [...] położona w M., jest niezbędna na budownictwo specjalne. Takie określenie celu przez decyzję wywłaszczeniową wymagało w postępowaniu o zwrot nieruchomości ustalenia, jak powinna być zagospodarowana nieruchomość. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który uznał, że prawidłowo organy postąpiły sięgając do dokumentacji poprzedzającej decyzję wywłaszczeniową i na tej podstawie ustaliły co znaczyło pojęcie budownictwo specjalne jako cel wywłaszczenia. Zgodzić należy się także z Wojewódzkim Sądem, który stwierdził na podstawie tej dokumentacji, którą wyszczególnił w uzasadnieniu wyroku, iż celem wywłaszczenia była realizacja obiektów wojskowych, jednak rację należy przyznać skardze kasacyjnej co do tego, że opis stanu faktycznego wynikającego z tej dokumentacji, a dotyczącego ustalenia rodzaju obiektów jakie powinny być zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, jest niepełny. Wśród dokumentów, które posłużyły do ustalenia celu wywłaszczenia, Wojewódzki Sąd powołał Program Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K. "Program" ten pozwala na dość dokładne ustalenie zagospodarowania nieruchomości przeznaczonych na cele wojskowe, określone w decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo specjalne, w tym nieruchomości J. K. Wynika z niego bowiem, że w rejonie Miejscowości M. przewiduje się obiekty magazynowe, co związane jest z koniecznością uregulowania spraw formalnoprawnych, gdyż są to tereny stanowiące własność prywatną (pkt V.2), że teren M. będzie stanowił rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem (pkt VI.B), a także program inwestycji na M., teren ścisły i gospodarczy (pkt VII.B). Tego dokumentu Sąd nie analizował pod kątem celu wywłaszczenia - budownictwa specjalnego, choć właśnie on wskazywał jakie obiekty miały być wykonane na nieruchomościach położonych w M., a który też stanowił podstawę decyzji o lokalizacji szczegółowej terenów M. Wywłaszczona od skarżącej nieruchomość jest położona w m. M., zatem konieczna była analiza dotycząca jej położenia, celem ustalenia czy i które z obiektów wynikających z "Programu" i decyzji o szczegółowej lokalizacji miały być na niej zrealizowane. Brak tej analizy spowodował, że w istocie nie został ustalony cel wywłaszczenia, wiadomo bowiem tylko tyle, że było nim budownictwo specjalne, choć ww. dokumenty pozwalają na dość dokładne rozszyfrowanie rodzaju tego budownictwa. Fakt, że nieruchomość wywłaszczona od skarżącej nie została w żaden sposób zagospodarowana, a ten stan został ustalony w postępowaniu o zwrot, w zestawieniu z brakiem określenia celu wywłaszczenia nie mógł stanowić podstawy do uznania zużycia nieruchomości na cel wywłaszczenia. Rację ma zatem skarżąca podnosząc w skardze kasacyjnej, że braki w ustaleniu stanu faktycznego doprowadziły do błędnej subsumcji, a co za tym idzie błędnego rozstrzygnięcia, bowiem przesłanki, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały wyjaśnione. Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/, a także stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. Stosownie do treści art. 190 tej ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie zaś do treści art. 145 §1 pkt 1 a/ i c/ ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Skarga jest uzasadniona. Sprawa nie została bowiem należycie wyjaśniona do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a decyzja została wydana przedwcześnie. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji cześć wywłaszczonej działki l.kat [...] znajdująca się obecnie w granicach działek nr [...] i nr [...] została użyta w różny sposób na cel jej przejęcia (tereny do nauki jazdy różnym ciężkim sprzętem), a także stanowiła "strefę ochronną" placu ćwiczeń "[...]", zaś pozostała jej część w granicach dz. [...] i dz. nr [...] została przekazana przez Agencję Mienia Wojskowego - na własność Giełdy Rolniczo - Ogrodniczej "[...]" SA w K. na cele komercyjne. Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji wywłaszczeniowej wynika, że celem wywłaszczenia było "budownictwo specjalne". Przy tak ogólnie określonym celu , bez odwołania się do konkretnych decyzji o lokalizacji szczegółowej, należało w pierwszym rzędzie ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia sięgając do materiałów źródłowych z daty wywłaszczenia i poprzedzających wywłaszczenie. Poprzez ich analizę należało prawidłowo skonkretyzować ów cel wywłaszczenia stanowiący "budownictwo specjalne". Przy czym cel wywłaszczenia należało interpretować ściśle, stosowanie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mając także na uwadze, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia jest niedopuszczalna. Analiza treści znajdującego się w aktach sprawy "Programu Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K." z dnia [...] września 1964 r. będącego zdaniem obu instancji podstawą oddania wywłaszczonych gruntów na cele wojskowe zdaje się wskazywać na cel wywłaszczenia. Bowiem w pkt. VI "B" tego "[...]" zawierającym "rozmieszczenie inwestycji zamiennych i ich zakres" dla M., a więc dla miejsca położenia przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości postanowiono, że teren ten będzie stanowił rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem o łącznej powierzchni obiektów kubaturowych do wybudowania na tym terenie 5434 m2. /vide str. 5 Programu/. Rozwinięcie programu tej inwestycji "na M." znajduje się na str. 7 "Programu". Dla tak założonego programu rozmieszczenia inwestycji dla terenów położonych w M., została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] 1965 r. znak [...], w której ustalono lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. pow. K. "oznaczonym na załączonym planie w skali 1:1280 kolorem czerwonym", /brak tego planu w aktach sprawy/. Przywołane dokumenty nie były analizowane w odniesieniu do miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości przy ustaleniu celu wywłaszczenia mimo, iż jest bezsporną okolicznością, że wywłaszczona nieruchomość jest położona w M., jak też, że nieruchomość ta nigdy nie została zbudowana ani magazynami ani też innymi obiektami budownictwa specjalnego. Fakt niezabudowania wywłaszczonej nieruchomości w części znajdującej się obecnie w granicach działek nr [...] i nr [...], przekazanej na własność "[...]" S.A. wynika wprost z jej opisu zawartego w akcie notarialnym Rep. [...] z dnia [...].04.2001 pkt VI, zaś w części znajdującej się obecnie w granicach ewd. dz. nr [...] i nr [...] wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że stanowi ona "strefę ochronną" i z przytoczonego protokółu naoczni, w którym stwierdzono, że teren ten jest porośnięty trawą, chaszczami, samosiejkami drzew i krzewów. Ustalenie więc, że cel wywłaszczenia - " budownictwo specjalne"- został definitywnie zrealizowany nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i okolicznościach sprawy. Zwłaszcza, że organy administracyjne obu instancji rozpatrywały błędnie "Program Inwestycji Zamiennych" dla Pasternika objęty pkt VI A, który nie dotyczył M., zamiast programu objętego pkt. VI B dla M. Nie została więc wyjaśniona kwestia o podstawom znaczeniu w nin. sprawie tj. nie został jednoznacznie ustalony cel wywłaszczania Dopiero bowiem w odniesieniu do precyzyjnie ustalonego celu wywłaszczania można badać czy nieruchomość stała się dlań zbędna czyli czy zaistniała materialnoprawana przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionego podmiotu w postaci jej zbędności do realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu wedle dwóch ustawowych kryteriów ustawowych określonych w przepisach art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 k. p. a, a stwierdzenie organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że został definitywnie osiągnięty cel wywłaszczania nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez dokonania niezbędnych, rzetelnych ustaleń, co do istnienia (lub nieistnienia) przesłanek zwrotu naruszono nie tylko powołane wyżej przepisy postępowania ale również przepisy prawa materialnego art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1/ a/ i c/ oraz art. 135 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, polecając organom, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy miały na uwadze rozważania i ocenę prawną zawartą w nin. wyroku /art. 153 cyt. ustawy/.