II SA/Gl 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. C. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. K., I. i K.H. domagali się wydania nakazu likwidacji przebiegającego po ich działce i wykonanego bez ich zgody przyłącza kanalizacji sanitarnej, zrealizowanego do budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., orzekając po raz trzeci (poprzednie decyzje z dnia [...] i z dnia [...] zostały bowiem uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] i z [...]), decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub Prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał T. i A. małżonkom C. wykonanie rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej od zbiornika (szamba) do przyłącza kanalizacji deszczowej wykonanej od budynku mieszkalnego przy ul. [...] do studni rewizyjnej w ulicy [...] w P. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przyłącze kanalizacji deszczowej z terenu parceli przy ul. [...] do kanalizacji Ø 800 mm w ulicy [...], stanowiącej własność Miasta P., zostało wykonane w [...] za zgodą Prezydenta Miasta P. po uzgodnieniu z Rejonowym Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w T. Do realizacji przyłącza doszło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). W świetle treści przepisów wykonawczych do tego aktu, a mianowicie § 19 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie Nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem z 20 lutego 1975 r.) realizacja takiego przyłącza jako związanego z konkretną nieruchomością nie wymagała wcześniejszego ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, a w konsekwencji i pozwolenia na budowę (w związku z treścią § 19 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia). Wymagała jedynie zgody na przyłączenie wyrażonej przez właściciela sieci kanalizacji deszczowej. W konsekwencji PINB w P. stwierdził, że w zakresie tego przyłącza brak jest w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Odmiennie należy natomiast ocenić zdaniem organu I instancji połączenie z przedmiotową kanalizacją deszczową szamba (zbiornika trójkomorowego) obsługującego budynek przy ul. [...], do czego doszło według małżonków C. w [...]. Nastąpiło to w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie zatem z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 tego Prawa wymagało zatem zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali. Dalej organ pierwszej instancji przytoczył treść § 46 pkt 4.2b obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i stwierdził, że zgodnie z tym planem, do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków jest dopuszczalne tylko do szczelnych bezodpływowych zbiorników do czasowego gromadzenia ścieków. Nie jest zatem dopuszczalne podłączenie szamba do istniejącego przyłącza kanalizacji deszczowej. To zaś przesądza o tym, że brak jest podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej wykonanego przyłącza kanalizacji sanitarnej zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W odwołaniu od tej decyzji T. i A. małżonkowie C. podnieśli, że przyłącze kanalizacji deszczowej zostało wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym z Rejonowym Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w T. i z zgodą Prezydenta Miasta P. wyrażoną w decyzji z dnia [...]. O legalności wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej świadczy ich zdaniem natomiast okoliczność, iż na odprowadzanie ścieków zawarli dnia [...] umowę z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w P., które pierwszą fakturę za odprowadzanie ścieków wystawiło już wcześniej bo [...]. Zarzucili, iż ścieki bytowo-gospodarcze do kanalizacji deszczowej odprowadzane są powszechnie z domów mieszkalnych i budynków instytucji publicznych w dzielnicy P. – K., a to z tego powodu, że nie ma w niej w ogóle odrębnej kanalizacji sanitarnej. Skierowanie nakazu likwidacji przyłącza tylko do nich uznali za naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił omówioną wyżej decyzję PINB w P. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że legalizacja przyłącza kanalizacji deszczowej powinna być przeprowadzona w oparciu o art. 51 ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a to w sytuacji gdy została ona wykonana na podstawie prawomocnej decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami realizacja przyłącza wymaga zgłoszenia. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przyłączenie szamba do kanalizacji deszczowej zostało dokonane nadto z naruszeniem treści art. 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków (Dz. U. Nr 123 z 2006 r. poz. 858 ze zm., zwanej dalej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), zgodnie z którym "zabrania się wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych". W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy polecił aby na mocy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazać inwestorom doprowadzić zbiornik na ścieki (szambo), uszkodzony poprzez wycięcie otworu i wprowadzenie rury oraz zanieczyszczony odcinek kanalizacji deszczowe, do stanu poprzedniego m.in. przez zlikwidowanie otworu w szambie, zaizolowanie miejsca po tym otworze oraz rozebranie nielegalnie położonego odcinka rurowego. Odnośnie zaś przyłącza kanalizacji deszczowej powinna być wydana zdaniem organu odwoławczego decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą T. i A. małżonkowie C. wnieśli o jej "unieważnienie". Uzasadniając to żądanie zaakcentowali jak we wcześniejszych pismach procesowych, że kanalizacja deszczowa została zrealizowana za zgodą "Urzędu" wyrażoną w decyzji z dnia [...]. Jeżeli decyzja ta jest obarczona wadą prawną to "wina leży po stronie Urzędu Miasta", które ten błąd prawny w decyzji powinien "wyjaśnić i sprostować". Podtrzymali też twierdzenie, że przyłącze szamba do kanalizacji deszczowej wykonali za zgodą właściciela kanalizacji oraz, że są gorzej traktowani wobec prawa niż inni obywatele i podmioty (instytucje państwowe i publiczne), którym nie wydano nakazów likwidacji podobnych przyłączy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych ale orzeczenie oparł na błędnej podstawie prawnej. W takiej zaś sytuacji wydanie w drugiej instancji decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty naruszałoby zdaniem organu odwoławczego m.in. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uczestnicy postępowania K., I. i K.H. w piśmie procesowym z dnia [...] zarzucili, że przyłącze kanalizacji deszczowej zostało wykonane przy sprzeciwie ówczesnej właścicielki działki po której zostało przeprowadzone, tj. W.H. Podnieśli też, że do tej kanalizacji skarżący przyłączyli szambo dużo wcześniej niż [...] kiedy to fakt ten został stwierdzony przez MPWiK w P. Na rozprawie sądowej w dniu 19 listopada 2009 r. skarżący stwierdzili, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sygn. akt [...] została ustanowiona na działce uczestników służebność gruntowa w zakresie przeprowadzenia instalacji wodnokanalizacyjnej w pasie, po którym przebiega m.in. objęte postępowaniem przyłącze kanalizacji deszczowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem została wydana zdaniem Sądu bez dostatecznego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które to uchybienia proceduralne miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy spowodowało to jednocześnie mający wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z tymi przepisami skutkuje to jej uchyleniem. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uznając za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy, w ogóle i to po raz wtóry (podobnie w swojej decyzji z dnia [...]), nie odniósł się do stanowiska organu pierwszej instancji, że wykonanie w [...] r. spornego przyłącza kanalizacji deszczowej nie było objęte w ogóle reglamentacją prawa budowlanego i tym samym nie podlega to przyłącze postępowaniu legalizacyjnemu. Na poparcie tego stanowiska PINB w P. powołał się na konkretne przepisy prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy z naruszeniem treści art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa kwestię tę całkowicie pominął i to w sytuacji gdy jednocześnie potwierdził ustalenie, że przyłącze to zostało zrealizowane w [...], a więc w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 tego prawa roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, przy czym niektóre roboty budowlane były zwolnione z uzyskania takiego pozwolenia. Do takich robót, jak to zasadnie stwierdził organ I instancji, należało też zgodnie z § 9 ust.1 pkt 4 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r.) wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu m.in. wodociągowych i kanalizacyjnych dotyczących poszczególnych nieruchomości, a to z tego względu, iż dla tego rodzaju inwestycji nie było wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków jej realizacji. Nie ulega zaś wątpliwości, że sporne przyłącze kanalizacji deszczowej zostało zrealizowane dla potrzeb (obsługi) konkretnej nieruchomości, a mianowicie nieruchomości zabudowanej stanowiącej obecnie własność skarżącej. Zgodnie z prawem budowlanym z 1974 r. instytucja zgłoszenia dotyczyła zaś robót budowlanych polegających na rozbiórce, z którymi niewątpliwie w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Wskazując na powyższe przepisy PINB w P. zasadnie przyjął zatem zdaniem Sądu, że sprawa zrealizowania tego przyłącza nie podlega w ogóle postępowaniu legalizacyjnemu przed organami nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy przyjmując, że przyłącze to wymagało zgłoszenia pominął całkowicie treść przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Nie powołał też żadnego przepisu prawa pozwalającego na naruszenie zasady lex retro non agit. W konsekwencji w tym zakresie zaskarżona decyzja została również wydana z naruszeniem powołanego w niej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który zdaniem organu odwoławczego powinien stanowić podstawę dalszych działań podejmowanych przez organ niższej instancji. Ustalając, że spór co do istnienia tego przyłącza nie podlega rozpoznaniu przed organami nadzoru budowlanego należało prowadzone w tym przedmiocie postępowanie administracyjne umorzyć, co będzie miał na uwadze [...]WINB w K. przy ponownym rozpatrzeniu odwołania. Zaskarżona decyzja nie zasługuje też zdaniem Sądu na pełną akceptację w części dotyczącej przyłączenia szamba do kanalizacji deszczowej. Nie podziela bowiem w tym względzie Sąd stanowiska, że orzeczenie w tym przedmiocie powinno być oparte m.in. na treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy postępowanie nie było odnośnie materii określonej w tym przepisie w ogóle prowadzone (pomijając już okoliczność, że art. 66 ust. 1 dotyczy różnych stanów faktycznych, zaś organ odwoławczy nie sprecyzował o który z nich chodzi) i nie można z góry zakładać, że podstawy zastosowania tego przepisu, w ogóle wystąpią. Odnośnie tego przyłącza nie można zaś podzielić stanowiska skarżących, że zostało ono wykonane zgodnie z prawem. Wbrew stanowisku skarżących zasadnie przyjęły organy orzekające, że zostało ono zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Skarżący nie wykazali bowiem aby uzyskali pozwolenie na jego realizację, chodzi bowiem o pozwolenie organów architektoniczno-budowlanych a nie pozwolenie MPWiK w P. w dyspozycji którego pozostaje sieć kanalizacyjna na terenie P. Pozwolenia takiego nie zastępowała bowiem w szczególności zgoda wyrażona przez inkasenta (na którą powołał się skarżący na rozprawie sądowej) ani też podpisana z MPWiK umowa na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. W przedmiocie tego przyłącza należy podzielić przy tym stanowisko organów obu instancji, że nie ma możliwości jego legalizacji z tego względu, że doszłoby w ten sposób do naruszenia powołanego w zaskarżonej decyzji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz naruszenia treści powołanego przez organy obu instancji miejscowego planu zagospodarowania miasta P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] (treść – karta 7 akt adm.), której skarżący skutecznie nie zakwestionowali. W takiej sytuacji nie ma bowiem ani możliwości doprowadzenia robót związanych z realizacją przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego do stanu zgodnego z prawem (gdyby podstawy legalizacji miał stanowić art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego), ani do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami (gdyby podstawę legalizacji miał stanowić art. 49b ust. 2 tego aktu prawnego) Konstatacja ta jest zasadna pod jednym wszakże warunkiem, że wcześniej zostałoby przesądzone, że obecnie przebiegająca w ciągu ulicy [...] sieć kanalizacyjna, do której prowadzi sporne przyłącze z nieruchomości i budynku skarżących służy jedynie do odprowadzania wód opadowych i wód drenażowych, którego to ustalenia organy orzekające zdaniem Sądu w jednoznaczny sposób nie uczyniły ani też nie wynika ono w taki sposób z akt postępowania administracyjnego. Wątpliwości w tym względzie wynikają z faktu, że MPWiK w P. przyjmuje ścieki bytowe z budynku skarżących w oparciu o zawartą z nimi umowę i pobiera z tego tytułu opłatę. Nie zostało też nawet podniesione by sprzeciwiało się odprowadzaniu tych ścieków. Nie zostały też w jakikolwiek sposób zakwestionowane twierdzenia skarżących, że z sieci tej, jako faktycznie również kanalizacji sanitarnej, korzystają także inne osoby i podmioty na terenie P. Organy orzekające przed podjęciem końcowego rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego przyłącza kanalizacyjnego powinny uzyskać zatem jednoznaczne stanowisko co do charakteru tej sieci (z jego umotywowaniem nawiązującym m.in. do w/w okoliczności) zarówno od Prezydenta P. jak i od MPWiK w P. Ustalenie to ma bowiem przesądzające znaczenie dla oceny możliwości i dopuszczalności legalizacji przedmiotowego przyłącza. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy p.p.s.a. Oddalenie skargi prowadziłoby bowiem do akceptacji przez Sąd całkowicie błędnego poglądu organu odwoławczego co do podstaw prowadzenia postępowania odnośnie przyłącza kanalizacji deszczowej oraz budzącego wątpliwości stanowiska co do możliwości legalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej, W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a., zaś w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania uwzględni [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawione wyżej stanowisko Sądu. SJ/