II SA/Łd 270/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu sądowego oraz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego. LS Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz S.H., spadkobiercy uprzedniego właściciela, części nieruchomości położonych w Ł. przy zbiegu ulic A. i B. o numerach wskazanych w decyzjach, odmawiając jednocześnie zwrotu części działek. Jak wynika z uzasadnienia decyzji pismem z dnia 10 marca 1999 r. S.H. wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Jednakże wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił powyższe decyzje organu I i II instancji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] przekazał sprawę do rozpoznania Staroście [...] jako organowi I instancji właściwemu do wydania decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że przedmiotowe nieruchomości, zgodnie z uchwałą Prezydium Zarządu Miejskiego w Ł. nr [...] zostały wywłaszczone na cele prowadzenia szkółki drzewek. W ocenie organu I instancji, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Z wykazu nieruchomości stanowiącego załącznik do uchwały Miejskiej Rady Narodowej wynika, że nieruchomość została zajęta na szkółki leśne w roku 1942. Powyższe przeznaczenie wynika również z pisma Wydziału Gospodarczego Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...]. Organ I instancji wskazał, że poza powyższymi dokumentami nie odnaleziono żadnych materiałów mogących świadczyć o wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Pracownicy organu I instancji w wyniku przeprowadzonych oględzin przedmiotowych nieruchomości stwierdzili, że teren nieruchomości nie był wykorzystany na szkółki leśne, o czym świadczy fakt zaniedbania nieruchomości i porastania przez liczne samosiejki. Odnośnie części nieruchomości, których zwrotu odmówiono, organ wyjaśnił, że działki te nie mogły zostać objęte zwrotem, bowiem przed wywłaszczeniem zostały zbyte na rzecz B.C. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta Ł., reprezentujący Gminę Ł. jako aktualnego właściciela nieruchomości, wskazał, że nieruchomość nie została zajęta w celu zrealizowania inwestycji, ale z uwagi na fakt, iż była już wcześniej wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. z załączonych dokumentów bezspornie wynika, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem i wyhodowano na niej młode drzewka. W związku z tym nie sposób uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części orzekającej o zwrocie nieruchomości, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W motywach decyzji wskazano, że Zarząd Miejski w Ł Wydział Gospodarczy pismem z dnia 3 grudnia 1949 r. wystąpił do Biura Prezydialnego z wnioskiem o powzięcie przez Prezydium Zarządu Miejskiego uchwały o zwrócenie się do Rady Państwa w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu Miejskiego dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie spornych nieruchomości. Z treści pisma wynika, że nieruchomość R.C.L. H. została zajęta w roku 1942 przez okupacyjne władze Gminy z przeznaczeniem na szkółki drzewne. Następnie, w lutym 1945 r. władze miejskie, zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości te przeznaczyły również na szkółki drzewne i zagospodarowały je z funduszów Gminy. Młode drzewka wyhodowane na tych nieruchomościach były sadzone przy drogach publicznych, na placach publicznych, w parkach publicznych i zieleńcach. Z treści pism wynika jednocześnie, że dochody i wydatki związane z hodowlą drzewek zabudżetowane były w Wydziale Plantacyj Zarządu Miejskiego. Analiza uchwały nr 124/49 Miejskiej Rady Narodowej, którą zwrócono się do Rady Państwa o zatwierdzenie wniosku Zarządu Miejskiego w Ł. odnośnie nieruchomości i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...], w ocenie organu II instancji prowadzi do wniosku, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach. W tym stanie rzeczy nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] S.H. podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny. W ocenie autora skargi, organ odwoławczy, wobec ustaleń poczynionym w tym zakresie przez organ I instancji, dopuścił się arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, co w efekcie sprowadziło kontrolę odwoławczą do niepełnej i zupełnie dowolnej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu spornej nieruchomości, w sytuacji ustalenia przez organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości, że wystąpiły wszystkie przesłanki warunkujące możliwości zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, w ocenie strony skarżącej, błędnie przyjął, iż na wskazanej nieruchomości prowadzona była działalność o charakterze publicznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość, w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak zatem wynika z brzmienia powyższych przepisów, dla oceny zbędności nieruchomości, determinującej dokonanie zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, konieczne jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż nieruchomości położone na obszarze dawnego folwarku M. zostały wywłaszczone na podstawie decyzji podjętej w oparciu o przepisy dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U.Nr 20, poz. 138 z późn. zm.). W tym miejscu warto wskazać, iż zgodnie z art. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Jak wynika z art. 2 dekretu wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które: zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej; były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Jak wynika z orzeczenia wywłaszczeniowego sporne nieruchomości wywłaszczone zostały na cele użyteczności publicznej, a zatem na cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu, choć konkretny cel wywłaszczenia nie został wskazany. Należy jednak z całą stanowczością stwierdzić, iż brak w decyzji wywłaszczeniowej precyzyjnie wskazanego celu wywłaszczenia, który według organu orzekającego o wywłaszczeniu mieścił się pod pojęciem celu użyteczności publicznej nie oznacza, iż konkretny cel wywłaszczenia nie musi zostać ustalony w oparciu o inny niż decyzja wywłaszczeniowa materiał dowodowy. Na tle rozważanych okoliczności faktycznych przyjąć należy w ślad za organem, iż sporne nieruchomości wywłaszczone zostały na cele prowadzenia szkółki drzew. W tym miejscu, jedynie na marginesie sprawy, jako że w niniejszym postępowaniu nie jest zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwestionowanie legalności decyzji o wywłaszczeniu, warto zwrócić uwagę, iż wywłaszczenie nieruchomości na szkółkę drzew nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem na cele użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie istotna jest bowiem jedynie zgodność wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia. Skoro zatem przedmiotowe nieruchomości wywłaszczone zostały pod szkółkę leśną, dla ustalenia, czy nieruchomość ta stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne jest wykazanie, że po wywłaszczeniu nieruchomość ta była rzeczywiście wykorzystywana na cele, realizacja których legła u podstaw wywłaszczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że o zasadności wywłaszczenia, którą należy rozumieć jako zgodność wykorzystania nieruchomości z celem wskazanym w podstawie wywłaszczenia decyduje sposób wykorzystania nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Na gruncie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma natomiast znaczenia sposób wykorzystywania nieruchomości przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym o realizacji celu wywłaszczenia nie mogą przesądzić okoliczności powoływane przez organ II instancji, iż przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane na szkółkę drzew już od roku 1942, początkowo przez władze okupacyjne, a następnie od lutego 1945 r. przez miejskie władze polskie. Podkreślenia wymaga, że sposób wykorzystywania nieruchomości bezpośrednio po wyzwoleniu nie został w sposób przekonujący wyjaśniony, sam fakt, iż nieruchomość była we władaniu A. nie przesądza wszak o jej przeznaczeniu. Obowiązek wykazania, że nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na organie administracji publicznej, który powinien przedstawić dowody, iż nieruchomość w danym okresie czasu służyła konkretnemu celowi wynikającemu z decyzji wywłaszczeniowej. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt K 6/05 (Dz.U.Nr 59, poz. 369; System Informacji Prawnej LEX nr 362881) zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli nie została ona użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszczając możliwość wywłaszczenia na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zatem zwrot zbędnych wywłaszczonych nieruchomości stanowi zasadę, to w konsekwencji odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi zostać przez organ administracji publicznej dokładnie uzasadniona, a sposób wykorzystania nieruchomości po wywłaszczeniu musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Tymczasem analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia daje podstawy do twierdzenia, że Wojewoda [...] podejmując decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Dysponując bowiem materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji, organ odwoławczy nie dokonał jego oceny ani w sposób rzetelny, ani nie ustosunkował się do wniosków wyprowadzonych przez organ I instancji. I tak, organ I instancji w toku przeprowadzonych oględzin stwierdził, że teren nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty trawą i samosiejkami, ogólnie dostępny dzięki wydeptanym ścieżkom. Ponadto, na części nieruchomości znajdują się ogrody działkowe z pozostałościami altanek, teren zajmowany jest bez tytułu prawnego. Organ ustalił także, iż część nieruchomości znajdowała się we władaniu A w likwidacji, jednak w archiwach tego podmiotu brak było dokumentów świadczących o podejmowanych przez Przedsiębiorstwo działaniach na nieruchomości. Na tej podstawie Starosta [...] uznał, że z oględzin nieruchomości wynika jednoznacznie, że teren nieruchomości nie był wykorzystywany na szkółki leśne. Natomiast organ odwoławczy, podejmując decyzję reformatoryjną, nie odniósł się merytorycznie do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, ograniczając się do lakonicznego, niepopartego jurydyczną argumentacją stwierdzenia, że ich wyniki nie mają znaczenia w sprawie. Wojewoda [...] nie podjął również próby samodzielnego ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości ani przed, ani po dacie wywłaszczenia. Organ II instancji w znacznej części rozważań ograniczył się bowiem do przywołania treści dokumentów, sporządzonych na cele procedury wywłaszczeniowej przez władze miejskie, a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. O ile nie ulega wątpliwości, że sporne nieruchomości zostały zajęte przez władze okupacyjne na szkółkę drzew i do roku 1945 najpewniej taki sposób u użytkowania był kontynuowany, brak oczywistych danych o nieruchomości w dacie wywłaszczenia i po Tymczasem dla oceny zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia nie decyduje sposób wykorzystywania nieruchomości, który doprowadził do jej wywłaszczenia, ale wykorzystywanie nieruchomości już po wywłaszczeniu. Albowiem, w przypadku stwierdzenia, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej odpowiada dotychczasowemu sposobowi korzystania z nieruchomości, lecz nie odpowiada sposobowi wykorzystania działek już po wydaniu decyzji, a nawet w dacie jej wydania, rozważenia wymaga dopuszczalność zwrotu takiej nieruchomości. Badając ponownie sprawę organ odwoławczy nie może abstrahować od wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, jednak w razie wątpliwości winien poczynić działania zmierzające do ustalenia sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, z wykorzystaniem wszystkich możliwych środków dowodowych, w szczególności zeznań ewentualnych świadków czy opinii biegłych. Warto bowiem w tym miejscu zauważyć, iż z samego tylko faktu, że w początkach XXI wieku teren nieruchomości porośnięty jest samosiejkami i trawą (bez ustalenia choćby, jaki może być wiek drzew), także nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wniosku, jak to uczynił organ I instancji, że w latach 50 – tych czy 60 - tych ubiegłego wieku nie funkcjonowała tam szkółka leśna. Natomiast w świetle brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na aprobatę pogląd zaprezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że wobec wskazanych dokumentów i decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia obecny stan zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem tut. Sądu nie można bowiem wykluczyć, że ocena aktualnego stanu nieruchomości dokonana przez osobę, która legitymuje się odpowiednią wiedzą specjalistyczną pomoże w odtworzeniu losów nieruchomości. Stąd istotnym dowodem w sprawie może okazać się uzyskanie opinii biegłych. Nie bez znaczenia pozostaje również ustalenie, czy dochody i wydatki związane z istniejącą szkółką drzew uwzględniane były po dacie wywłaszczenia w księgowości władz miejskich, jak to czyniono przed wywłaszczeniem. Natomiast w ocenie Sądu o wykorzystywaniu nieruchomości na cele wywłaszczenia nie może świadczyć sam tylko fakt pozostawania w zarządzie [...], co nie jest to równoznaczne z faktycznym użytkowaniem nieruchomości przez ten podmiot, pozostający zresztą w likwidacji. Wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, mające znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy i będące przedmiotem rozważań organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym z poszanowaniem art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie winno zawierać wyczerpujące ustalenia faktyczne, w tym ocenę postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, ocenę materiału dowodowego, a jeśli organ odwoławczy odmiennie ocenia dowody zebrane przez organ stopnia podstawowego, winien te dowody i swoje wnioski poddać szczegółowej analizie . Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a. AG