IV SA/Wa 722/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego R. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań J. J., N. S., H. K. oraz R. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], ustalającej warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...], odcinki: od km [...] do km [...] o od km [...] do km [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 18 lipca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez Dyrektora Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, ustalającej warunki lokalizacji wyżej wskazanego odcinka drogi krajowej. Na podstawie powyższego wniosku Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem w dniu [...] listopada 2008 r. decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: J. J.- w dniu 23 grudnia 2008 r., N. S.- w dniu 24 grudnia 2008 r., H. K.- w dniu 29 grudnia 2008 r. oraz R. L.- w dniu 29 grudnia 2008 r. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury podniósł, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie zaś do art. 49 Kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w niniejszej sprawie trybu zawiadomienia stron, wskazanego w art. 49 Kpa, jest art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że obwieszczenie Wojewody [...] o wydaniu w dniu [...] listopada 2008 r. decyzji organu pierwszej instancji zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. w dniu 14 listopada 2008 r. zaś w Urzędzie Miasta i Gminy K. w dniu 19 listopada 2008 r. Ponadto obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone w [...] wydaniu Gazety Wyborczej w dniu 15 listopada 2008 r. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze treść art. 49 Kpa, należało przyjąć, iż doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło najpóźniej w dniu 3 grudnia 2008 r. ( termin 14 dni liczony od dnia 19 listopada 2008 r.). Termin zatem do wniesienia odwołania upłynął w dniu 17 grudnia 2008 r. Odwołujący się J. J. złożył odwołanie w dniu 23 grudnia 2008 r., N.S. w dniu 24 grudnia 2008 r., natomiast H. K. i R. L. w dniu 29 grudnia 2008 r. ( data stempla pocztowego). Do przedmiotowych odwołań nie dołączono wniosków o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, należało stwierdzić, iż odwołania zostały złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa. Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. L. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi wskazał, iż organ odwoławczy przyjął w sposób nie prawidłowy sposób obliczania terminu, w którym można było uznać doręczenie decyzji organu pierwszej instancji za dokonane skutecznie. W ocenie skarżącego Minister Infrastruktury, wbrew stanowisku prezentowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako początek biegu czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przyjął dzień 19 listopada 2008 r., tj. pierwszy dzień wywieszenia obwieszczenia w Urzędzie Miasta i Gminy K., a nie ostatni dzień, do którego to obwieszczenie znajdowało się na tablicy ogłoszeń Urzędu. Według wiedzy skarżącego obwieszczenie to znajdowało się na tablicy ogłoszeń do dnia 17 grudnia 2008 r., odwołanie zatem złożone w dniu 29 grudnia 2008 r., w ocenie skarżącego, zostało wniesione w ustawowym terminie do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Oceniając zasadność zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...], odcinki: od km [...] do km [...] o od km [...] do km [...]. Należy mieć na uwadze, iż podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Jednym z takich wymogów, odnoszącym się do fazy postępowania międzyinstancyjnego, przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 Kpa, jest konieczność wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję - w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie. Oznacza to, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 Kpa jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 49 Kpa. Zgodnie z jego treścią strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Powołany przepis nie stanowi sam podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on odesłanie do przepisów szczególnych. Przepisem szczególnym, który w przedmiotowej sprawie stanowi podstawę zastosowania powołanego art. 49 Kpa, jest art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosowanej w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154, poz. 958), zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wojewoda wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowym właścicielom na adresy określone w ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo zatem zastosował tryb doręczeń wskazany w cytowanym przepisie, doręczając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. właścicielom oraz inwestorowi na piśmie, a pozostałe strony, zawiadamiając o wszczęciu postępowania i wydanej decyzji w drodze obwieszczenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, [...] Urząd Wojewódzki Wydział Infrastruktury i Geodezji pismem z dnia 5 czerwca 2006 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K., jako organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania stron postępowania, z prośbą o wywieszenie na okres 28 dni obwieszczenia Wojewody [...] o wydaniu decyzji ustalającej lokalizacje przedmiotowej inwestycji. Z pisma Urzędu Gminy i Miasta K. z dnia 7 stycznia 2009 r., kierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika natomiast, iż obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w dniach od 19 listopada 2008 r. do dnia 19 grudnia 2008 r. Sąd nie podziela stanowiska organu, zawartego w zaskarżonym postanowieniu, iż czternastodniowy termin wskazany w art. 49 Kpa należy obliczać od pierwszego dnia, w którym nastąpiło zamieszczenie na tablicy ogłoszeń wskazanego powyżej obwieszczenia Wojewody [...], gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której bez znaczenia w sensie faktycznym i prawnym pozostawałaby okoliczność, że publiczne ogłoszenie nastąpiło na okres dłuższy niż czternaście dni, o których mowa w art. 49 Kpa. W ocenie Sądu, taka wykładnia omawianego przepisu spowodowałaby ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego. Ponadto mogłaby prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, pomimo, że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia ( tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się. W niniejszej sprawie strony mogły do dnia 19 grudnia 2009 r. zapoznać się z treścią decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej drogi, bowiem do tego właśnie dnia obwieszczenie Wojewody [...] wywieszone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w K. Za nieuzasadnione zatem należy uznać stanowisko organu zawarte w kontrolowanym postanowieniu, iż termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął w dniu 17 grudnia 2009 r., bowiem przedmiotowe ogłoszenie umieszczone było na tablicy ogłoszeń do dnia 19 grudnia 2009 r. Mając powyższe na względzie, za trafną uznać należy argumentację skarżącego, iż organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął jako początek czternastodniowego terminu do złożenia odwołania dzień 19 listopada 2008 r., tj. pierwszy dzień wywieszenia obwieszczenia w Urzędzie Miasta i Gminy K. Treść art. 49 Kpa wskazuje bowiem, iż czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro zatem przedmiotowa decyzja została umieszczona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w K. w dniach od 19 listopada 2008 r. do dnia 19 grudnia 2008 r., to termin wynikający z art. 49 Kpa winien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie miało miejsce. Dopiero z upływem czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia – licząc w sposób wskazany powyżej - rozpoczął bieg czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Konsekwencją powyższego nieprawidłowe jest ustalenie organu, iż odwołanie R. L. z dnia 29 grudnia 2008 r. zostało wniesione po terminie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w niniejszym wyroku.