IV SA/Wa 771/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi B. P., W. K. i W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących B. P., W. K. i W. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1961 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1960 r., uchylające w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [....] marca 1960 r. w którym stwierdzono, iż S. K. jest właścicielką nieruchomości rolnej o pow. 7,5151 ha, położonej w G.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż przyczyną owego uchylenia orzeczenia z dnia [...] marca 1960 r. był fakt, że Pani S. K. nie była rolnikiem i nie użytkowała przedmiotowych gruntów osobiście, ale wydzierżawiła je osobom trzecim, a sama pracowała jako ekspedientka w PSS w G.. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. uzasadniając wówczas to orzeczenie odwołało się do pkt 6 pisma okólnego Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1960 r., nr [...], z którego wynikało, że art. 6 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym należy stosować odpowiednio, a zatem uwzględniając art. 50 pkt 4 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej. Na skutek wniesionego wówczas odwołania orzeczeniem z dnia [...] marca 1961 r., Minister Rolnictwa utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1960 r. W ocenie Ministra Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w orzeczeniach z [...] września 1960 r. oraz utrzymującym go w mocy orzeczeniu z dnia [...] marca 1961 r. prawidłowo zastosowało wobec S. K. art. 6 ust. 1 i 4 oraz art. 19 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, uwzględniając również przepisy art. 19 ust. 4 powołanego dekretu. W ocenie Ministra uzasadnienie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, poprzez odwołanie się do pkt 6 pisma okólnego Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1960 r., nr [...], nie było właściwe. Jednakże mimo niewłaściwego uzasadnienia, petitum orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1960 r., uznał za trafne, bowiem istniały podstawy prawne uchylenia w trybie nadzoru orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1960 r. Wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, "rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie: 1) umowy zawartej przed dniem 13 września 1944 r., a na Ziemiach Odzyskanych - przed dniem 9 maja 1945 r., z zamiarem nabycia na własność lub 2) umowy o dział, zawartej przed dniem 1 września 1939 r., albo 3) orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939 r.". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym "przepisy art. 6 ust. 1 stosuje się odpowiednio również do osób pozostających w stosunku pracy, rencistów i rzemieślników, chociażby na nieruchomościach nie gospodarowali". W ocenie organu S. K. pracowała jako ekspedientka w PSS w G. i nie gospodarowała na przedmiotowej nieruchomości. Znajdował zatem do niej zastosowanie art. 6 ust. 4 powołanego dekretu. Jednakże w myśl art. 19 ust. 4 tego dekretu za własność posiadaczy wymienionych w art. 6 ust. 4 tego dekretu można uznać obszar nie przekraczający 1 ha gruntu i tylko w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami gospodarczymi starosta mógł zezwolić na uznanie większego obszaru za własność posiadacza. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby w przedmiotowej sprawie nadanie większego obszaru było uzasadnione wyjątkowymi względami gospodarczymi. Na tę decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. P., W. K. i W. K., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 19 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na przyjęcie, iż przesłanką uchylenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. dnia [...] marca 1960 r. jest powierzchnia spornej nieruchomości w G. wynoszące 7,5154 ha, - naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, iż uchylenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1960 r. orzeczeniem PWRN w P. i utrzymującym go orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1961 r. w oparciu o treść pisma okólnego Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1960 r. nie było rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc wskazane naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ administracji w treści zaskarżonej decyzji przyznał rację skarżącym stwierdzając, że powołanie się przez Ministra Rolnictwa w orzeczeniu z dnia [...] marca 1961 r. na treść pisma okólnego Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1960 r. nie było trafne. Mimo tego stwierdzenia organ wskazał, iż orzeczenie PWRN w P. z dnia [...] września 1960 r. jest właściwe. Nadto wskazał, iż kluczowa dla zasadności uchylenia orzeczenia PPRN w N. dnia [...] marca 1960 r. jest powierzchnia spornej nieruchomości wynosząca 7,5154 ha, jednak zdaniem skarżących, nieprawidłowe jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego wynika, iż biorąc pod uwagę tylko i wyłącznie obszar spornej nieruchomości zaistniały podstawy do uchylenia orzeczenia PPRN w N. z dnia [...] marca 1960 r. W ocenie skarżących zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. – za własność posiadaczy wymienionych w art. 6 ust. 4 można uznać obszar nie przekraczający 1 ha, jednakże w przypadku uzasadnionym względami gospodarczymi starosta może zezwolić na uznanie większego obszaru za własność posiadacza. Konstrukcja tego przepisu ma w ich ocenie charakter uznaniowy, a kwestia powierzchni gruntu nie stanowi samodzielnej i niezależnej przesłanki, a tym samym podstawy do uchylenie wcześniejszego orzeczenia o uznaniu za własność gruntu o obszarze powyżej 1 ha. Ich zdaniem, skoro sprawa nie mogła zostać rozstrzygnięta w oparciu o treść pisma okólnego, to niezasadne jest powoływanie się przez Ministra w zaskarżonej decyzji na okoliczność, iż sporna nieruchomość miała powierzchnię 7,5154 ha, jako przesądzającą o słuszności i zasadności wydanego przez PWRN w P. orzeczenia z dnia [...] września 1960 r. oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1961 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2005 r. na wniosek B. P., W. K. i W. K. – następców prawnych S. K.. Przedmiotem żądania wnioskodawców było stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1960 r. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1961 r. odmawiające uganiania S. K. za właścicielkę nieruchomości o pow. 7,51 ha położonej w G.. Celem wnioskodawców było zatem wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym – w celu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Przyczyny, dla których możliwe jest stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 Kpa. Wnioskodawcy swoje żądanie oparli o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać wobec tego należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu ocenianej w trybie nadzorczym decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Rolą organów administracji publicznej orzekających w postępowaniu nieważnościowym – identycznie jak zresztą w postępowaniu zwykłym - jest obiektywna ocena dowodów. Wobec tego organy winne w pierwszej kolejności dowody takie zgromadzić, a następnie dokonać ich oceny. W postępowaniu nieważnościowym organy nie zbierają nowych dowodów, oceniają jedynie te, które były podstawą orzekania w trybie zwykłym. Najczęściej postępowanie nieważnościowe dotyczy spraw, które zakończyły się kilkanaście czy kilkadziesiąt lat wcześniej, wobec tego dotarcie do pewnych dowodów jest utrudnione, a czasami wręcz niemożliwe. Na organach spoczywa jednakże obowiązek ich poszukiwania, a w razie niemożliwości ich uzyskania, wyjaśnienia stronom przyczyn ich nie odnalezienia. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych brak jest kluczowego dokumentu, a mianowicie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1960 r., którym uchylono w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1960 r. stwierdzające, iż S. K. jest właścicielką nieruchomości rolnej o pow. 7,5151 ha położonej w G.. Stwierdzić należy, że co prawda Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poczynił pewne kroki w celu zdobycia tego dokumentu – m.in. wystosował pisma do skarżących oraz do [....] Urzędu Wojewódzkiego w P. w tej sprawie. Jednakże mimo, iż z [...] Urzędu Wojewódzkiego nie otrzymał odpowiedzi, to wydał swą decyzję, nie czyniąc dalszych poszukiwań w stosownych archiwach. Nie podjął próby ustalenia treści tej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący nie byli w jej posiadaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich przyczyn przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, pominięto zapoznanie się z treścią przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] września 1960 r., czyli zrezygnowano z podjęcia prób jego odnalezienia w archiwach. W ocenie Sądu, ustalenie faktycznej treści tego orzeczenia jest konieczne dla dokonania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra. Jak należy sądzić, powołana w nim została podstawa prawna orzekania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w trybie nadzoru, która nie wynika z zachowanego orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1961 r., utrzymującego go w mocy. W aktach sprawy brak jest także odwołania od tego orzeczenia [...] września 1960 r., które mogłoby ewentualnie wskazać podstawę procesową jego podjęcia, poprzez jej ewentualne zakwestionowanie. Akta administracyjne zawierają jedynie orzeczenie organu odwoławczego – Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1961 r., utrzymujące to orzeczenie w mocy. Analiza orzeczenia z dnia [...] marca 1961 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakie przepisy procesowe były wówczas podstawą orzekania PWRN. W uzasadnieniu stwierdza ono jedynie, iż ustalono, że "S. K. nie jest rolniczką, a głównym źródłem jej utrzymania jest praca w PSS w G. w charakterze ekspedientki". W ocenie Sądu zaniechanie poszukiwań tego dokumentu stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 7, 80 i 107 § 3 Kpa, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i może mieć istotny wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy podjąć próby odnalezienia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. dnia [...] września 1960 r., a co za tym idzie ustalenia przepisów, które stanowiły podstawę orzekania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w trybie nadzoru. Brak wskazanego dokumentu uniemożliwia przeprowadzenie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia istnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. dnia [...] września 1960 r., a co za tym idzie orzeczenia utrzymującego go w mocy. Z powodu braku wskazanego orzeczenia Sąd nie może dokonać oceny, czy w tej konkretnej sprawie istniały podstawy do zastosowania trybu nadzoru oraz czy trafnie go zastosowano. Ocena taka stałaby się możliwa w wypadku odnalezienia wskazanego rozstrzygnięcia. Bez podjęcia poważnej próby zgromadzenia istotnej w sprawie dokumentacji przedwczesna jest ocena, iż orzeczenia z [...] września 1960 r. i z [...] marca 1961 r. nie są dotknięte wadą nieważności. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne, a działający na podstawie zarządzenia, rozporządzenia, instrukcji, okólnika, powinien jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołać przede wszystkim postanowienia aktu pierwotnego, na którego podstawie te zarządzenia, okólniki zostały wydane. Sam okólnik stanowił formę określenia sposobu interpretacji przepisu prawa, a błędna interpretacja prawa, o ile nie jest zupełnie oderwana od wykładanego przepisu, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i tym samym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, dopiero wydanie decyzji nie obarczonej wadą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego może prowadzić do pełnej oceny, czy naruszone zostało prawo materialne. Wówczas też powstanie możliwość ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Reasumując należy stwierdzić, iż z powodu naruszenia prawa procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając jednakże na uwadze, iż obie decyzje zostały wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sąd kierując się zasadą szybkości postępowania uznał, iż dostrzeżone naruszenie prawa może zostać naprawione na etapie postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i z tego względu uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.