IV SA/Wa 880/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r., dotyczące odmowy uzgodnienia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażu na dz. ewid. nr [...] w miejscowości Z., gmina Z. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że Wójt Gminy Z. pismem z dnia 27 maja 2008r. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w B. o uzgodnienie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. nie uzgodnił warunków zabudowy dla tej inwestycji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że inwestycja ma być realizowana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], co wynika z rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Ponadto, inwestycja lokalizowana jest w pobliżu S. Organ powołał się na § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia, który wprowadza w obszarach chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że powyższy zakaz nie dotyczy S., gdyż jest ona strugą, a nie rzeką. Organ wskazał, że pojęcia: struga i rzeka używane są niejednokrotnie zamiennie i jako przykład podał określenia: rzeka M., rzeka C., Rzeka E. zwana C. Powyższe wskazuje, iż pojęcie "rzeki" odnosi się do pojęcia "struga", które stanowi zazwyczaj składnik nazwy danej rzeki. Zatem uznanie, że zakaz z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia odnosi się do rzek, a nie strug byłoby wewnętrznie sprzeczne. Organ powołał się również na dokument pt. "Program Ochrony Środowiska Gminy L. na lata 2004-2010", w którym mówi jest o S. jako o rzece. Ponadto organ podkreślił, że przy wykładni przepisów prawa należy brać pod uwagę nie tylko ich literalne brzmienie. Należy sięgnąć również do wykładni celowościowej i systemowej. Wykładnia celowościowa ustawy, wyrażająca się w ustaleniu znaczenia przepisów zgodnie z celem jaki ustawodawca chciał osiągnąć wskazuje, iż bez wątpliwości celem ustawy o ochronie przyrody jest właśnie ochrona przyrody, a w tym również ochrona zasobów wód płynących na terenie obszarów podlegających szczególnej ochronie prawnej. Zgodnie z przyjętą w teorii prawodawstwa zasadą, przepisowi należy nadać takie znaczenie, aby zachowanie zgodne z normą powodowało osiągnięcie tego celu. Wobec powyższego, w ocenie organu, bezcelowe byłoby uznanie, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyłącza spod ochrony strugi wodne. Organ wskazał również, że odstępstwa od powyższego zakazu wyszczególnione w § 3 ust. 4 i 5 rozporządzenia nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009r. wniósł M. O. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 8, art. 11, art. 6, art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że S. jest strugą, a nie rzeką, wobec czego nie ma do niej zastosowania zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Skarżący podniósł również, że położenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] nie zostało określone i nigdzie nie jest podane którędy biegnie granica tego obszaru. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem , tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) z dniem 15 listopada 2008r., wymagane jest uzgodnienie z wojewodą w odniesieniu do innych niż park narodowy lub jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa o czym mówi ust. 5 art. 53. W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż wymagane jest uzgodnienie w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z położeniem działki nr [...], na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) są m.in. obszary chronionego krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami o organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) z dniem 1 sierpnia 2009r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z kolei art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu lub jego części. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Obszar Chronionego Krajobrazu [...] został wyznaczony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. [...] .). Jak wynika z załącznika do rozporządzenia, Obszar Chronionego Krajobrazu [...] położony jest w gminach: L., L., Z., mieście T. powiecie [...] i jego obszar obejmuje 11.811 ha. W obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 - 8 rozporządzenia. W szczególności w pkt 8 § 3 ust. 1 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Z pisma Wójta Gminy Z. z dnia 27 maja 2008r., wszczynającego postępowanie uzgodnieniowe wynika, że działka nr [...] w Z., na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Jednocześnie działka ta znajduje się w sąsiedztwie Kanału [...]. Przekazany do uzgodnienia projekt decyzji lokalizuje projektowana zabudowę w odległości 60 metrów od powyższego cieku wodnego. Z ustaleń organu pierwszej instancji, zawartych w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. wynika, że planowana zabudowa ma być zlokalizowana w odległości min. 60 metrów od brzegu Kanału [...]. Natomiast organ drugiej instancji w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009r., którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji ustalił inny stan faktyczny, z którego wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w pobliżu S. Z powyższego wynika, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięć przez organy pierwszej instancji i drugiej instancji są różne. Skarżący akceptuje ustalenia organu drugiej instancji, z których wynika, że działka na której planowana jest inwestycja, położona jest w pobliżu S. Jednakże w zaskarżonym postanowieniu, organ czyniąc odmienne ustalenia faktyczne aniżeli organ pierwszej instancji, nie zakwestionował tych ustaleń wskazując, iż błędnie organ pierwszej instancji przyjął, że działka skarżącego leży w pobliżu Kanału [...]. Ma to o tyle znaczenie, że z treści pisma Wójta Gminy Z. z dnia 27 maja 2008r. wynika, iż używa on tych dwóch nazw Kanał [...] i Struga [...] w odniesieniu do jednego cieku wodnego. Okoliczność ta musi być w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wyjaśniona. Jak już wyżej wskazano, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z powyższego wynika, że zakaz ten dotyczy m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek. Rzeka jest naturalnym ciekiem wodnym. Definicję naturalnego cieku wodnego zawiera art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.). Zgodnie z tą definicją, przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Wprawdzie definicja ta sformułowana jest na użytek ustawy prawo wodne, w celu prawidłowego stosowania przepisów tej ustawy i wyłączenia swobody interpretacyjnej niezgodnej z zamiarem ustawodawcy, to jednak wynika z niej, że rzeka jest jednym z rodzajów cieków wodnych obok strugi, strumienia czy potoku i nie są to pojęcia tożsame. Skarżący stoi na stanowisku, że zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. nie dotyczy Strugi [...], bowiem jest ona strugą, a nie rzeką. Organ w zaskarżonym postanowieniu nie podzielił tego stanowiska i wskazał, że pojęcia struga i rzeka używane są niejednokrotnie zamiennie i poparł to przykładami. W ocenie Sądu, sama nazwa nie może decydować o rodzaju cieku wodnego. Faktem jest, że pojęcia rzeka i struga są synonimami. Jednakże z tego, że są to wyrazy bliskoznaczne nie wynika, iż w przepisach prawnych mogą być używane zamiennie. Zakaz przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody dotyczy linii brzegów rzek. Rozszerzenie tego zakazu na inne rodzaje cieków wodnych, w tym strugi, jest wykładnią rozszerzającą zakres przepisu, która w efekcie w sposób nieuzasadniony ingeruje w prawo własności skarżącego, naruszając tym samym art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania administracyjnego skarżący przedstawił jako materiał dowodowy częściowy wykaz nazw wód płynących w Polsce. W wykazie tym znajduje się także [...] Struga, która została jako rodzaj obiektu wodnego sklasyfikowana jako struga. W wykazie tym jako rodzaj obiektu wodnego występuje także potok, kanał, rzeka. Z powyższego wynika, że pojęcia rzeka i struga nie są tożsame. W konsekwencji, skoro ustawowy zakaz dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych na obszarach chronionego krajobrazu w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, to zakaz ten nie dotyczy innych aniżeli rzeka cieków wodnych. Ponownie rozpoznając wniosek Wójta Gminy Z. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku garażu na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Z. , gmina Z., organ administracji w sposób niebudzący wątpliwości ustali w pobliżu jakiego cieku wodnego położona jest przedmiotowa działka inwestycyjna. Może temu posłużyć mapa tego obszaru z zaznaczoną miejscowością Z. i ciekiem wodnym przepływającym przez nią i naniesioną nazwą tego cieku. Oczywiście nie może to być mapa, na której skarżący samodzielnie zaznacza nazwy cieków wodnych i położenie swojej działki. Są to okoliczności, które musi ustalić organ. Następnie organ ustali jaki jest to rodzaj cieku wodnego. W zależności od poczynionych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych uwag. Odniesienia się organu wymaga również okoliczność położenia działki skarżącego w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Skarżący podniósł, iż okoliczność ta nie została udokumentowana. Z załącznika do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. wynika, że Obszar Chronionego Krajobrazu [...] obejmuje gminy: L., L., Z. oraz miasto T. Z załącznika tego wynika także, że gmina L. i miasto T. położone są również w innych obszarach chronionego krajobrazu. Wynika z tego, że część ich obszaru nie leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobraz [...]. Stąd zasadna jest wątpliwość skarżącego, czy cały obszar gminy Z. znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.