III SA/Gd 210/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Wojewody z dnia 2 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie odmowy umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy oddala skargę. G. D. wnioskiem z dnia 8 października 2007 r. zwróciła się do Starosty o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji tego organu z dnia 13 kwietnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia przyznanych umową z dnia 23 grudnia 1997 r. nr [...] środków na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie handlu oraz gastronomii. Z uwagi na niezałatwienie przez starostę sprawy z wniosku z dnia 8 października 2007 r. G. D. w piśmie z dnia 28 listopada 2008 r. ponowiła swoje żądanie. Jednocześnie wniosła o podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia pozostałej do spłaty z tytułu umowy pożyczki kwoty 7 400 zł wraz z ustawowymi odsetkami, kosztami zastępstwa procesowego oraz kosztami komorniczymi. Decyzją z dnia 7 lutego 2008 r., nr [...] Starosta, powołując się na art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 6 lit. d) i art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) oraz art. 154 k.p.a., odmówił umorzenia kwoty 16 443,17 zł tytułem pozostałej do spłaty pożyczki nr [...] zasądzonej prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt [...] oraz odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 13 kwietnia 2000 r., nr [...]w sprawie odmowy umorzenia do 50% pożyczki nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania żadna z przesłanek określonych w art. 16 ust. 6 lit. d) oraz art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem starosty strona posiada bowiem majątek, z którego możliwe jest dochodzenie należności. Nadto organ podkreślił, że wobec braku danych dotyczących stanu rodzinnego wnioskodawczyni nie jest możliwym określenie wysokości dochodu przypadającego na każdego z jej członków. Starosta nie stwierdził także zaistnienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego, które spowodowałoby niewypłacalność strony. Dokonane w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie wykazało również, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, przywołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z powyższym starosta stwierdził, że strona swoim działaniem spowodowała sytuację, w której w jej ocenie nie ma możliwości dokonania zwrotu środków – co istotne – o charakterze publicznym. Tym samym negatywnych skutków tych czynności nie może przerzucać na wierzyciela. Organ nie znalazł także podstaw do umorzenia odsetek wskazując, iż w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Starosta wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 13 kwietnia 2000 r. wskazał, że interes społeczny lub słuszny interes strony, który uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie odnosi się wyłącznie do adresata decyzji administracyjnej, ale wystąpić może także po stronie organu. Udzielona stronie pomoc finansowa nie miała charakteru bezzwrotnej dotacji. Umorzenie pożyczki skutkowałoby zatem uszczupleniem budżetu państwa przy jednoczesnym poprawieniu kondycji finansowej pożyczkobiorcy. W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 17 marca 2008 r., nr [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację starosty, w świetle której sytuacja ekonomiczna odwołującej się nie uzasadnia umorzenia niespłaconej części pożyczki. W ocenie organu odwoławczego rezygnacja z zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa poprzez odstąpienie od egzekucji z nieruchomości byłaby nieuzasadniona w sytuacji, gdy z zabezpieczenia tego rodzaju korzystają pozostali wierzyciele odwołującej się. Ponadto, strona nie wykazała aby z przyczyn od niej niezależnych jej sytuacja materialna uległa znacznemu pogorszeniu w porównaniu ze stanem istniejącym w chwili zaciągania zobowiązania. Organ odwoławczy podkreślił również, że z możliwości umorzenia wierzytelności nie może korzystać dłużnik, którego działanie prowadziło do pogorszenia sytuacji finansowej poprzez zaciąganie kolejnych zobowiązań, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe wojewoda stwierdził, że w okresie ostatnich lat sytuacja materialna pożyczkobiorcy nie uległa szczególnej zmianie, czy też pogorszeniu w sposób gwałtowny bądź na skutek zdarzeń losowych. Wojewoda nie znalazł również podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej starosty z dnia 13 kwietnia 2000 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 152/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2008 r. W ocenie Sądu organy obu instancji wydając decyzje zawierające rozstrzygnięcie dwóch różnych spraw dopuściły się naruszenia art. 62 k.p.a. Niezasadne było bowiem jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań: nadzwyczajnego w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r. i kolejnego - w sprawie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty pożyczki nr [...]. Należało bowiem najpierw doprowadzić do zakończenia postępowania nadzwyczajnego. Co istotne, w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że zamiarem strony jest wzruszenie decyzji z dnia 13 kwietnia 2000 r. w trybie art. 154 k.p.a. Strona w swoich pismach pomieszała dwa tryby nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wskazując przy tym na istnienie faktów nie znanych organowi, który wydał ostateczną decyzję. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było istniejącą wątpliwość usunąć poprzez ustalenie, jaki był rzeczywisty zamiar strony. Co nadto istotne, do dnia wydania decyzji z dnia 7 lutego 2008 r. nie doszło do wydania kolejnego orzeczenia w sprawie wniosku z dnia 8 lutego 2005 r., czego skarżąca wielokrotnie się domagała. W reasumpcji Sąd uznał, że orzekając w sprawie umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy organy administracji powinny należycie ustalić jaki jest przedmiot postępowania, w tym wyliczyć wysokość podlegającej umorzeniu części pożyczki. Decyzją z dnia 19 stycznia 2009 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 145 w zw. z art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie uchylenia decyzji nr [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie odmowy umorzenia do 50 % pożyczki nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w świetle art. 145 k.p.a. w sprawie nie ma miejsca żadna z przesłanek wznowienia postępowania. W dniu 8 października 2007 r. G. D. złożyła co prawda wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu nowych faktów i dowodów, które nie były wzięte w toku wydawania decyzji, jednak dowody przedstawione przez wnioskodawczynię w piśmie datowanym na dzień 22 października 2007 r. nie miały jakiegokolwiek wpływu na decyzję nr [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r. odmawiającą umorzenia pożyczki. Nadto, decyzja nr [...], co do której wypowiedział się Minister Pracy i Polityki Społecznej w decyzji z dnia 5 stycznia 2007 r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 stycznia 2007 r. nie zawiera wad formalno – prawnych, które mogłyby stanowić przesłankę do jej uchylenia. W obrocie prawnym funkcjonuje także prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. (sygn. [...]) zasądzający od wnioskodawczyni na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy kwotę 8.453,19 zł wraz z należnościami ubocznymi. W odwołaniu od w/w decyzji G. D. wniosła o jej uchylenie oraz o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy w trybie art. 26 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji wydający decyzję jest stroną prowadzonego postępowania, co wypacza możliwość ustalenia prawdy obiektywnej. Nadto, w sprawie popełniono szereg błędów proceduralnych polegających m.in. na pomijaniu dowodów zgłaszanych przez odwołującą. Decyzją Wojewody z dnia 2 marca 2009 r. zaskarżona decyzja Starosty została uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2008 r. Nie wezwano bowiem strony do sprecyzowania jej żądania w kwestii trybu i podstaw wzruszenia kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Tym samym informacji o czynnościach postępowania nie uzyskał poręczyciel będący jego stroną. Nadto zaskarżona decyzja narusza przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania. Organ I instancji dokonał bowiem oceny przyczyn wznowienia w decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Taka ocena jest z kolei niedopuszczalna przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. D. zakwestionowała kasacyjną decyzję Wojewody przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. W ocenie skarżącej organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił dlaczego odrzucono jej wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy w trybie art. 26 § 2 k.p.a. Starosta jako strona prowadzonego postępowania nie może bowiem załatwić sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 – 9 k.p.a. Tym samym sprawę winien załatwić Wojewoda pełniący rolę organu wyższego stopnia. Nadto, niewłaściwy sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej (poprzez m.in. niewydawanie rozstrzygnięć, błędne pouczenia, pomijanie stron postępowania) miał w istocie wydłużyć termin załatwiania sprawy, na co skarżąca wskazywała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2008 r. Organy nie są zaś zainteresowane definitywnym zakończeniem sprawy, gdyż nie leży to w ich interesie. Starosta zainicjował bowiem postępowanie egzekucyjne w oparciu o decyzję nr [...] i nie zamierza tego postępowania zawieszać. Takie działania narażają zaś skarżącą na szkodę materialną i moralną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W opozycji do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że Starosta jest jedynie stroną stosunku cywilnoprawnego. Jako organ administracji publicznej ma zaś kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w kwestiach umorzenia należności uzyskanych ze środków Funduszu Pracy. Wojewoda nie jest z kolei właściwy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją starosty, co przemawia za bezprzedmiotowością wniosku skarżącej opartego na dyspozycji art. 26 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiot niniejszego postępowania stanowiła sprawa umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy udzielonej G. D. na podstawie umowy z dnia 23 grudnia 1997 roku. Zgodnie zatem z treścią art.139 ust.5 ustawy z dnia 20 kwietnia 204r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U nr 99 poz. 1001 ze zm.) do jej rozpatrzenia należało zastosować dotychczas obowiązujące przepisy tj. ustawę z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz.U z 2003r. nr 58, poz. 514 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust.4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka dla osób bezrobotnych może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, od warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w myśl, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić bowiem należy, że zarówno Sąd w tym składzie jak i organy rozstrzygające sprawę są związani wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2008 roku w sprawie III SA/Gd 152/08. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji wytycznych tych nie zrealizował. W powołanym wyroku w sprawie III SA/Gd 152/08, Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że poręczyciel pożyczki udzielonej bezrobotnemu ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku o umorzenie pożyczki. Zaś zabezpieczeniem pożyczki udzielonej skarżącej z Funduszu Pracy było m.in. poręczenie udzielone przez "A" SA. z siedzibą w C., którego bytem prawnym w czasie toczącego się postępowania organ w ogóle się nie zajął, czym naruszył przepis art. 28 kpa. na co zwrócił uwagę Sąd wskazując, iż jest to jedna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jednocześnie mimo zaleceń w tym względzie, organ zaniechał wezwania strony do sprecyzowania jej żądania co do trybu i podstaw wzruszenia decyzji organu I instancji. Organ I instancji naruszył również przepisy postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych ( np. złożenie wniosku przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony) bądź przedmiotowych ( złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony). Tylko w przypadku ujawnienia, iż wniosek o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 §1 kpa., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa. – organ administracji może wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie przeprowadzić postępowanie stosownie do regulacji określonych przepisami art. 150 i 151 kpa. i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z brzmieniem art.151 kpa. Na marginesie jedynie Sąd zwraca uwagę, że nawet gdyby organ pierwszej instancji prawidłowo stosował uregulowania w zakresie wznowienia postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, lakoniczne stwierdzenie, że podmiot będący poręczycielem pożyczki " od kilku lat nie istnieje – uległ likwidacji" bez poparcia tego ustalenia żadnymi dowodami, uznać należy za niewystarczające w celu realizacji wytycznych Sądu nakazujących ustalenie pełnego kręgu stron tego postępowania. Skoro w niniejszej sprawie organ nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, nie mógł merytorycznie rozstrzygać sprawy stanowiącej przedmiot wniosku i wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 kpa. z przyczyn wyżej opisanych. Wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tych względów ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu jest prawidłowa. Odnośnie zarzutu w zakresie właściwości organu do prowadzenia sprawy, Sąd stwierdza, iż nie ma podstaw do ustalenia takiej właściwości na podstawie art.26 § 2 kpa. o co postulowała skarżąca. W sprawie nie wykazano przesłanek z art. 25 § 1 kpa. skutkujących wyłączeniem organu od rozpoznania sprawy . Sprawa nie dotyczy interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. O przyjęciu istnienia takich interesów nie decyduje bowiem fakt, iż organ ten jest wierzycielem skarżącej w stosunku cywilnoprawnym. W świetle obowiązujących przepisów prawa Starosta jest dysponentem środków Funduszu Pracy przeznaczonych na udzielanie bezrobotnym pożyczek na podjęcie działalności - i z ustawy również wynika jego upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie umorzenia tych pożyczek. Z powyższego wynika, iż właściwość organu, wbrew stanowisku skarżącej była prawidłowa, jakkolwiek wyjaśnienie w tym zakresie organ drugiej instancji powinien zawrzeć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a nie w odpowiedzi na skargę, czym naruszył przepis art. 107 §1 kpa., jednakże naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uwagi zaś na fakt, iż Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego w sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.