II SA/Kr 650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki; skargę oddala. Decyzją z dnia 11 maja 2004 r., znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 5 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126, zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał J.G. rozbiórkę na własny koszt wybudowanego budynku garażu o wymiarach rzutu poziomego 7,00 x 7,00 m; na działce ewidencyjnej numer [.....] , położonej w M., w odległości 15,00 •* 17,20 m od krawędzi drogi krajowej nr [.....] . W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji wskazał, że w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, wszczętym na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. , Rejon w N. , w dniu 9 marca 2004 r. przeprowadzono kontrolę - oględziny na działce ewidencyjnej nr [.....], położonej w M. W jej wyniku oraz na podstawie złożonego do protokołu oświadczenia inwestora ustalono, że inwestor przystępując do realizacji budynku garażowego o dwóch boksach na samochody osobowe, odstąpił w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w udzielonym przez Wójta Gminy L. pozwoleniu na budowę z dnia [.....] ., znak: . [.....] , w zakresie zmiany lokalizacji obiektu w stosunku do działek sąsiednich oraz istniejących zabudowań. Wykonany w ten sposób zakres robót przy przedmiotowym obiekcie doprowadził do zmniejszenia odległości tego obiektu w szczególności w stosunku do drogi krajowej nr [.....] [.....] , która w chwili obecnej mierząc do krawędzi w/w drogi wynosi 15,00 + 17,20 m. Na podstawie złożonego do protokołu oświadczenia inwestora ustalono, że dokonane samowolnie zmiany w stosunku do udzielonego pozwolenia oraz zatwierdzonego projektu budowlanego miały na celu uniknięcie kolizji niniejszego obiektu z istniejącą linią gazową. W dalszej części uzasadnienia organ l instancji wskazał, że z art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r, wynika, że niezależnie od okoliczności inwestor nie ma prawa odstąpić w trakcie budowy od warunków i ustaleń określonych przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w pozwoleniu na budowę. Błędy w dokumentacji, niezależnie od tego z czyjej winy powstały, nie dają inwestorowi prawa do dokonywania samowolnych zmian w prowadzonych robotach budowlanych, gdyż stanowi to naruszenie postanowień decyzji ostatecznej, która może być uchylona bądź zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Zdaniem organu l instancji, w rozpatrywanej sprawie, bezspornym pozostaje fakt naruszenia przez inwestora w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., co ustawowo uprawnia i nadto obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań mających na celu usunięcie powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie. Jednakże z uwagi na fakt, że roboty budowlane rozpoczęte zostały na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, nie mogą stanowić one samowoli budowlanej, w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Z analizy w/w przepisów prawa wynika jasno, że istotną i jedyną przesłanką zastosowania sankcji w nich określonych, jest brak pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1), albo zgłoszenia, bądź wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1). Redakcja tego przepisu w tych przypadkach obliguje organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w celu przywrócenia dawnego, pierwotnego stanu rzeczy, a zatem w zakresie, w jakim nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Wobec powyższego, zdaniem organu l instancji, w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. przy rozpatrywaniu sprawy w zakresie istotnego odstąpienia od warunków i ustaleń określonych w udzielonym pozwoleniu i zatwierdzonym projekcie budowlanym, znajdują zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy, mające na celu usunięcie powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, w tym pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia 26 kwietnia 2004 r., znak: [.....] , wynika jednoznacznie, że w zaistniałym stanie faktycznym brak jest możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zobligowany był, celem usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie, do podjęcia działań, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, pkt 5 oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ podkreślił jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - zgodnego z udzielonym pozwoleniem, albowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z udzielonym przez organ administracji architektoniczne -budowlanej pozwoleniem na budowę wiąże się nieodzownie z koniecznością rozbiórki całego obiektu, gdyż odległość obiektu od krawędzi drogi krajowej w najbardziej oddalonym punkcie wynosi 17,20 m, a zatem należałoby dokonać "przesunięcia" obiektu o całą jego długość, celem uzyskania zgodnej z obowiązującymi przepisami jego odległości od krawędzi drogi krajowej, równej 25,00 m. Organ wskazał też, że ustawa nie daje mu uprawnień do oceny celowości wykonanej inwestycji, jak też do oceny innych zaistniałych okoliczności m.in. poniesionych wydatków związanych z budową tego obiektu itp. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie J.G. , domagając się jej uchylenia w całości. Podniósł zarzuty obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności artykułów: 7-13 i 77 k.p.a., która miała bezpośredni wpływ na wydaną decyzję, polegającą jedynie na oparciu się na wniosku GDDKiA w K. , że obiekt w postaci garażu został posadowiony w odległości niezgodnej z wymaganym prawem, a tymczasem garaż został wybudowany na terenie - "obszarze zabudowanym" w rozumieniu prawa o ruchu drogowym w okresie 1996-1997 r. Przesunięcia wskazane w później wydanym pozwoleniu z dnia [.....] 2002 r. nie uwzględniły faktu zlokalizowania wg projektu przedmiotowego obiektu na ciągu gazowym, co mimo przesunięcia pozwoliłoby na zachowanie odległości określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Zarzucił nadto błędne przyjęcie przez organ, że garaż powinien być usytuowany od krawędzi jezdni w odległości 25 m, a tymczasem na podstawie ustaleń dokonanych w czasie oględzin wynika jednoznacznie, że droga krajowa nr [.....] , będąca w zarządzie GDDKiA w K. przebiega przez M. na terenie zabudowy wsi i zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wymagana odległość wynosi 10 m, a nie jak błędnie wskazuje zarządca, na którym to stosownie do art. 20 pkt 4 i 5 tej ustawy ciąży obowiązek wnioskowania zmian z terenu niezabudowanego w teren zabudowany i ta okoliczność jest m.in. przedmiotem wniosku - wstąpienia mieszkańców miejscowości M. do Wójta Gminy i Komendanta Powiatowego Policji w L. o ustalenie strefy "obszaru zabudowanego" na obszarze, gdzie posadowiony jest garaż. Ponadto wnioskodawca jako zarządca i administrator drogi krajowej nr [.....] dopuścił się opisanych wyżej zaniedbań, przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w art. 6-9 k.p.a. Pominął bowiem uregulowania zawarte w dyspozycji art. 38 ustawy o drogach publicznych, który to określa że "istniejące w pasie drogowym budynki nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie". Podkreślenia wymaga, że garaż usytuowany na obszarze zabudowanym w żadnym zakresie nie koliduje z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wprost przeciwnie jest zasłonięty pasem zieleni i wkomponowany w topografię terenu - video materiał fotograficzny obrazujący garaż i teren zabudowany w miejscowości M. Skarżący wniósł ponadto o zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpoznania wniosku grupy mieszkańców M. dotyczącego objęciem M. "obszarem zabudowanym" w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym oraz rozpoznania wniosku odwołującego się w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę garażu udzielonej post factum w dniu 19 września 2002 r., znak: [.....] . Podał, że stan faktyczny opisany w zarzutach jest udokumentowany materiałami fotograficznymi, jak też zarzuty wysuwane przez GDDKiA są sprzeczne z normami konstrukcyjnymi oraz prawem własności, dlatego odwołujący nadmienił, że decyzja jest dla niego w subiektywnym odczuciu wyjątkowo dokuczliwa i jest to wynikiem pominięcia przez wnioskodawcę sytuacji diametralnie gorszych, które stwarzają realne niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego. Decyzją z dnia 9 marca 2009 r., znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w jego ocenie zaskarżona budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, co w myśl art. 36a ust.1 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiącego, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wymaga pozwolenia na budowę. Nie ulega nadto wątpliwości, że samowolna zmiana lokalizacji garażu o kilka metrów stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Zdaniem [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. słusznie stwierdził organ l instancji, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości zastosowania art.. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przewidującego możliwość wydania decyzji zobowiązującej do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych minimalna odległość usytuowania obiektu budowanego od drogi publicznej w obszarze niezabudowanym wynosi przy drodze krajowej 25 m. W takiej sytuacji, wobec naruszenia poprzez budowę niezgodną z projektem i pozwoleniem na budowę przepisów prawa, nie ma ani faktycznej ani prawnej możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższy stan obliguje organ budowlany do wydania, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Na powyższą decyzję J.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych krajowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m w terenie zabudowy oraz 25 m poza terenem zabudowy. Tymczasem organy w sposób nieuzasadniony zrównały pojęcie terenu zabudowy z pojęciem obszaru zabudowanego, które funkcjonuje na gruncie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i oznacza obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Jest ono używane do regulacji zasad ruchu drogowego, nie zaś do określania wymogów zabudowy terenów, położonych przy drogach publicznych. Gdyby celem ustawodawcy było zrównanie obu tych pojęć, dokonałby tego zmieniając treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych albo dokonując stosownego odniesienia do przepisów Prawa o ruchu drogowym. Również w stanie prawnym z dnia wydania decyzji przez organ l instancji ustawodawca w art. 43 ust. 1 nie posługiwał się pojęciem obszaru zabudowanego, lecz terminem terenu zabudowy miast i wsi. Skarżący podniósł też, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia terenu zabudowy, a tym samym brak takiej definicji nie powinien mieć negatywnych skutków dla inwestora. Garaż postawiony został przy domu skarżącego, w sąsiedztwie wielu innych budynków mieszkalnych. Jego zdaniem organy nadzoru budowlanego powinny były zbadać, czy garaż wybudowany przez skarżącego istotnie znajduje się poza terenem zabudowy, a nie ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy został wykonany przed postawieniem znaku drogowego "obszar zabudowany". W jego ocenie naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na tę skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że definicję terenu zabudowanego zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, póz. 430). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem według powyższych kryteriów sądowa kontrola wydanych w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego decyzji administracyjnych wykazała, że odpowiadają one prawu. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było tak naprawdę z urzędu w wyniku sygnalizacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. , Rejon w N. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w tej sprawie był art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W świetle art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Analiza wyżej przytoczonych przepisów nie pozostawia zatem wątpliwości, że mają one zastosowanie do przypadków wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych innych niż te, o których mowa w art.. 48 albo 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia, co do sposobu realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego - garażu na działce nr ewid. [.....] w M. - uznać należy za prawidłowe. Wybudowanie garażu w innym miejscu, tj. niezgodnie z zatwierdzonym projektem oraz warunkami i ustaleniami udzielonego na jego budowę pozwolenia na budowę z dnia [.....] 2002 r., znak: [.....] , wydanego przez Wójta Gminy L. jest bezsprzecznie wykonaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegającym od ustaleń i warunków określonych w projekcie i zatwierdzającym go pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Za nieistotne odstępstwo może być uznane bowiem tylko takie, które nie dotyczy między innymi, zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r., zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, czyli przede wszystkim zmiany usytuowania obiektu budowlanego na działce. Wzniesienie przedmiotowego obiektu w odległości od 15 do 17, 20 m od drogi krajowej nr 28 uznać należy też za niezgodne z przepisami obowiązującej w chwili orzekania przez organ odwoławczy ustawy o drogach publicznych, której art. 43 normuje usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach (organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego; 26 września 2005 r. weszła w życie ustawa z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie 8 niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r. Nr 163, póz. 1364, która w art. 2 wprowadziła nową treść art. 43 ustawy o drogach publicznych wprowadzając zamiast pojęcia "w terenie zabudowy miast i wsi" pojęcie "teren zabudowy"). Według tego przepisu obiekty powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej w odległości 10 m w terenie zabudowy, a w odległości 25 m poza terenem zabudowy. Nie może być uznany za uzasadniony argument skarżącego, że w przypadku braku definicji legalnej ustawowego pojęcia, nie należy wyciągać wobec skarżącego negatywnych konsekwencji. Podkreślić należy, że w tym zakresie punkt ciężkości spoczywa na metodzie wykładni używanego przez ustawę pojęcia. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, póz. 908) przy wykładni pojęć, w tym pojęcia "terenu zabudowy" należy po pierwsze opierać się na powszechnym rozumieniu tego wyrażenia. Na tym jednak poprzestać nie można, gdyż należy przy wykładni Prawa administracyjnego, do którego należą przepisy ustawy o drogach publicznych, brać pod uwagę również i inne rodzaje wykładni, w szczególności systemową i celowościową. Słusznie wskazuje W. Jakimowicz, że wykładnia gramatyczno-słownikowa musi być uzupełniona "(...) wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie -jeżeli nie przede wszystkim, cełowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie wskazuje, że "właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania wykładni literalnej przepisu. Zgodne jest stanowisko doktryny i judykatury, iż wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniona w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową." (por. W. Jakimowicz w: "Wykładnia w prawie administracyjnym" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Kantor wydawniczy Zakamycze 2006 r., s. 441 i przywołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał więc za trafne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przez pojęcie "terenu zabudowy", użytego w przepisie art. 43 ustawy ó drogach publicznych rozumieć należy obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, tak jak stanowi to art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podzielić zatem należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziany w wyroku z 11 stycznia 1999 r., sygn. II SA 1617/98, że za taką wykładnią tego pojęcia przemawiają funkcje i cele przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odległości zostały ustawowo ustalone we wskazanym przepisie ze względów na płynność i bezpieczeństwo ruchu odbywającego się na drodze. W żaden sposób nie można pojęcia "terenu zabudowy" interpretować jako obszaru przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę. Pojęcia użyte w ustawie o planowaniu przestrzennym mają zupełnie inne funkcje i cele niż cytowanego art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sam zresztą skarżący w odwołaniu przyznaje, że dopiero grupa mieszkańców zawnioskowała o uznanie terenu, na którym stoi sporny obiekt (teren niezabudowany), za "teren zabudowany". Nie jest też uzasadniony argument skarżącego, podniesiony w odwołaniu od decyzji l instancji, o braku rozważenia możliwości pozostawienia garażu w dotychczasowym miejscu, art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stanowi, że usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 może nastąpić za wyłączną zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W kwestii tej zarządca drogi wypowiedział się jednak kategorycznie w piśmie z dnia [.....] 2003 r., znak: [.....] (k. 18 akt administracyjnych) nie widząc powodów do zmiany stanowiska w aspekcie usytuowania spornego garażu, wyrażonego w postanowieniu z 9 lipca 2003 r. opiniującego pozytywnie usytuowanie garażu w odległości 25 m od krawędzi drogi krajowej nr [.....] . Nadto ewentualna zgoda tego rodzaju zapada przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie po jej uzyskaniu. 10 Prawidłowa jest zatem subsumcja (podporządkowanie) stanu faktycznego tej sprawy, dokonana przez organy nadzoru budowlanego, pod przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów, że w tym konkretnym przypadku nie ma możliwości wdrożenia postępowania naprawczego, które doprowadziłoby wykonane roboty budowlane związane ze wzniesieniem przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W sposób przekonywujący organy uzasadniły, że doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się z "przesunięciem" obiektu o całą jego długość, celem uzyskania zgodnej z obowiązującymi przepisami jego odległości od krawędzi drogi krajowej. W ramach czynności mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie mogą się mieścić takie, które prowadzą do powstania tak naprawdę "nowego" obiektu, bo powstałego w innym miejscu i wówczas dopiero usytuowanego w zgodzie z ustawowymi odległościami ustalonymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co wiązałoby się z koniecznością uprzedniego uzyskania odrębnej decyzji organu administracji architektoniczne - budowlanej o pozwoleniu na jego budowę. Czynności tego rodzaju mają usunąć stan niezgodności z prawem a nie go sanować. Podnoszone przez skarżącego okoliczności usprawiedliwiające zmianę lokalizacji garażu w konfrontacji z dokumentami zalegającymi w aktach sprawy pozwalają także na stwierdzenie, że argument, iż sporny garaż kolidował z linią gazociągu w świetle treści pisma z [.....] 2003 r. Oddziału Zakładu Gazowniczego w J. [.....] Sółki Gazownictwa Spółka z o.o. w T. ( k. 32 akt administracyjnych l instancji) uznać należy za próbę obrohy podjętych przez inwestora czynności, które doprowadziły do zmiany lokalizacji garażu. Wobec tego chybione są zarzuty skarżącego stawiane organom nadzoru budowlanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 - 13 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z postanowieniami artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Niewłaściwym było 11 jedynie przywołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. zamiast w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. W treści art. 51 ust. 1 zawarto alternatywne rozstrzygnięcia (użyte po każdym z trzech punktów w ust. 1 słowo "albo"), które organy nadzoru budowlanego są kompetentne na jego podstawie podjąć. Skoro roboty budowlane zostały już zakończone, mimo że zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, przywołany winien być ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. bo dotyczy on właśnie takiego stanu rzeczy, ust. 5 natomiast dotyczy przypadków niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 194 r. uprzednio nałożonych na inwestora. Błąd ten nie ma jednakże żadnego wpływu na wynik sprawy. Tylko takie naruszenie prawa materialnego, jakim jest Prawo budowlane z 1994 r., które miało wpływ na wynik sprawy powodowałoby konieczność uwzględnienia przez Sąd. Z tych też powyższych racji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) skargę oddalił. 12