II SA/Bd 316/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Przyjaciół Ziemi N. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 316/09 UZASADNIENIE Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], wydaną na wniosek Pana R. W., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu stawu rybnego o powierzchni [...] m2 na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz dokonaniu rozbudowy stawu o powierzchnię [...] m2 na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, że decyzja powyższa wydana została po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] (postanowienie z dnia [...] września 2007 r. nr [...]) oraz po uzgodnieniu z Wojewodą [...] (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: - wnioskodawca R. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna z uwagi na ustalenie zbyt małego obszaru ([...] m2) na składowanie urobku powstałego w trakcie budowy stawów, który ponadto ze względu na właściwości gruntu (torfowisko) nie utrzyma na swojej powierzchni takiego obciążenia, co skutkować może powstaniem zapadliska i naruszeniem ekosystemu; decyzja zdaniem wnioskodawcy jest także sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy na tym terenie; - Stowarzyszenie [...] w [...] w dniu [...] listopada 2008 r., zarzucając, że w punkcie 2 decyzji brak jest zapisu o lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze objętym Programem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000; a także, że w decyzji zmieniony został wymóg określony w postanowieniu uzgadniającym Wojewody [...] (pkt 1), iż obszar występowania kukułki krwistej powinien być wyłączony z planowanej inwestycji, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji określono, iż obszar ten wyłączony powinien być w 30%; w postanowieniu uzgadniającym Wojewody v użyte zostały dwa przeciwstawne określenia dotyczące tego samego obiektu tj. działki nr [...] - w sentencji użyto określenia "dokonaniu zabudowy stawu ( ... )", zaś w uzasadnieniu "dokonaniu rozbudowy stawu ( ... )"; strona zakwestionowała możliwość zagospodarowania torfu na wyliczonej "mikroskopijnej" powierzchni, która pozostanie po wykopaniu projektowanych zbiorników wodnych; a ponadto zwróciła się o wyjaśnienie, na podstawie jakiego pozwolenia wodnoprawnego wykonany został zbiornik na działce nr [...] w miejscowości [...]; oraz zarzuciła, iż nie otrzymała postanowienia uzgadniającego Wojewody [...], w związku z czym została pozbawiona czynnego udziału w tej części postępowania administracyjnego; - Państwo Z. i R. Guzek zarzucając, iż zbiornik wodny na działce nr [...] w [...] negatywnie oddziałuje na ich działki, w tym na działkę nr [...], która stanowi trwały użytek zielony. Rozpatrując odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] stwierdzając, że zarzuty Z. i R. G., a także Stowarzyszenia [...] w [...] w zakresie negatywnego oddziaływania wydobywania torfu na działce nr [...] na tereny przyległe, w tym głównie na działkę nr [...] nie zasługują na uwzględnienie. W toku postępowania przed organem I instancji Wojewoda [...] zobowiązał bowiem inwestora (pismo z [...] lipca 2008 r. nr [...]) do uzupełnienia raportu poprzez wskazanie, czy planowana inwestycja spowoduje zmiany reżimu hydrologicznego i obniżenie lustra wody gruntowej oraz poprzez zamieszczenie w raporcie danych dotyczących ewentualnego zakłócenia równowagi biologicznej obszaru Natura 2000. W odpowiedzi inwestor przedłożył opinię hydrogeologiczno-hydrologiczną opracowaną przez prof. UTP dr. hab. M. K. K., w której autor stwierdził, że budowa i eksploatacja stawów nie spowoduje zmiany reżimu hydrologicznego i nie spowoduje stepowienia przyległych terenów i użytków zielonych oraz nie zostanie w wyniku realizacji inwestycji zakłócona równowaga biologiczna obszaru objętego Siecią Ekologiczną Natura 2000 - w obszarze [...]. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w punkcie 2 decyzji lokalizacji inwestycji na obszarze Natura 2000, Kolegium podkreśliło, iż w punkcie tym określone zostały warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, które inwestor zobowiązany jest uwzględnić przy sporządzaniu dokumentacji niezbędnej do uzyskania dalszych pozwoleń na realizację zamierzenia. Zapis o lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze podlegającym ochronie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zawarty jest w punkcie 8 charakterystyki całego przedsięwzięcia, która stanowi załącznik do powyższej decyzji, zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Kolegium uznało za nietrafny zarzut dokonania zmiany w zaskarżonej decyzji warunku określonego w postanowieniu uzgadniającym Wojewody [...]. W punkcie 2 decyzji mowa jest o wyłączeniu 30% terenu z całego obszaru działki nr 6, tj. terenu występowania kukułki krwistej objętej ochrona gatunkową. Dane o powierzchni występowania ww. rośliny organ I instancji powziął z opinii dr inż. E. K., w której wskazano, że "kukułka krwista ma swoje siedliska na około 30% działki nr 6". Zatem warunek określony w postanowieniu uzgadniającym nie został zmieniony w decyzji lecz sprecyzowany. Odnośnie do zarzutu Stowarzyszenia [...] w [...] o pozbawieniu strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wskazać należy, iż organ I instancji wystąpił przed wydaniem decyzji do Wojewody [...] o stwierdzenie prawomocności postanowienia uzgadniającego. Organ ten potwierdził uprawomocnienie się postanowienia uzgadniającego z dniem [...] września 2008 r. Żadna ze stron w terminie 7 dni do daty otrzymania postanowienia nie skorzystała z prawa strony i nie złożyła zażalenia do Ministra Środowiska. W trakcie postępowania inwestor na wezwanie Wójta Gminy [...] oraz Wojewody [...] wyjaśnił, że użyte sformułowanie - dokonanie zabudowy stawu na działce nr [...] w miejscowości [...] należy rozumieć, jako dokonanie rozbudowy, tj. dokończenie budowy stawu na tej działce. Kwestia zbyt małej powierzchni ([...] m2) na składowanie i zagospodarowania torfu była podnoszona już w postępowaniu przed organem I instancji. Powierzchnia tej wielkości została określona w punkcie 2 decyzji w celu takiego zagospodarowania urobku na terenie przedmiotowych działek, aby gwarantowało to zachowanie norm środowiska. Sposób zagospodarowania torfu został zaproponowany przez biegłego sporządzającego raport, poza tym akceptowany był w uzgodnieniu organu współdziałającego. Uznano, że także zarzut sprzeczności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy na tym terenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowania dotyczące oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu są to odrębne postępowania administracyjne, które mogą się toczyć równolegle, w których orzekanie opiera się na innych przepisach prawa. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rozstrzyga i nie daje pozwolenia na realizację przedsięwzięcia, a jedynie określa warunki brzegowe realizacji, które muszą być uwzględnione w dokumentacji technicznej niezbędnej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Określa ona jedynie wpływ planowanego zadania na środowisko. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawcy, że określone w decyzji warunki powodują, że stawy nie będą spełniać założeń gospodarczych, nie będą bowiem nadawały się do produkcji ryb na planowaną skalę. Warunki określone w decyzji znajdują oparcie w opiniach rzeczoznawców oraz w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ I instancji rozstrzygając sprawę nie mógł pominąć warunków określonych przez organ uzgadniający - Wojewodę [...] oraz założeń wynikających z opinii specjalistów, które nie były przez strony kwestionowane. W związku z wątpliwościami zgłoszonymi w odwołaniach, dotyczącymi pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego wykonany został zbiornik wodny na działce nr [...] w [...], wyjaśniono, iż uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego będzie kolejnym etapem po rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Organ I instancji opisał jedynie w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie rozpoczęto budowę stawu na działce [...] (Charakterystyka przedsięwzięcia - pkt 2). Informacja o wcześniej wydanym pozwoleniu przez Wojewodę [...] zawarta została w Informacji o przedsięwzięciu oraz w raporcie złożonym przez inwestora. Właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego po ostatecznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy jest Starosta [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając jej, że: - strona nie brała udziału w postępowaniu przed organem uzgadniającym, gdyż nie doręczono jej postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; - decyzja nie uwzględnia zmiany treści zapisu punku 1 postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w decyzji Wójta Gminy [...]. Wyłączeniu z planowanej inwestycji ma podlegać cały obszar występowania kukułki krwistej - gatunku objętego ochroną, a nie 30% tej powierzchni jak zapisano w decyzji Wójta Gminy [...]; - decyzja Kolegium nie uwzględnia najważniejszej merytorycznie części opinii dotyczącej awifauny. W decyzji Wójta Gminy [...] całkowicie pominięta została ochrona ptaków. W odpowiedzi na powyższą skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Prowadząc postępowanie administracyjne organy winne mieć również na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie reguły te nie zostały zachowane. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania ograniczył się bowiem jedynie do oceny prawidłowości zarzutów podniesionych przez strony odwołujące się, co stanowi mogące mieć wpływ na wynik postępowania naruszenie postanowień art. 15 K.p.a. oraz art. 136 tego aktu prawnego, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym były również inne zagadnienia nie kwestionowane przez uczestników postępowania. Kolejnym błędem w przeprowadzonym postępowaniu przy ocenie zarzutu pominięcia skarżącego na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez wojewodę. W takim przypadku organ odwoławczy nie powinien bowiem ograniczyć się do stwierdzenia, że wójt gminy uzyskał zapewnienie, że postanowienie wydane przez wojewodę stało się ostateczne, ale sprawdzić jakie podmioty w tym wpadkowym postępowaniu uczestniczyły. W praktyce bowiem przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 K.p.a. z uwagi na brak udziału strony jest oceniana tylko w odniesieniu do orzeczeń ostatecznych. Dlatego też brak wyjaśnienia tej okoliczności stanowił istotne uchybienie postanowieniom art. 77 K.p.a. obligującego organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, gdyż organizacji ekologicznej uczestniczącej w postępowaniu głównym nie przysługiwałaby możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinno to stanowić przedmiot pogłębionej analizy dokonanej z zachowaniem przedstawionych reguł przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.