II OSK 190/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 553/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 553/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2099 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Kruszwicy z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], którą to decyzją ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni biogazowej na działkach nr [...] w miejscowości S., gmina K. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. wydana została na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w P. W dniu [...] lutego 2009 r. Spółka A wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ze względu na zaistnienie przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka podniosła, że pominięto ją jako stronę w toku tego postępowania i nie doręczono jej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Spółka swój interes prawny wywiodła z faktu uznania ją za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Kruszwicy z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla tej samej inwestycji, której dotyczyła decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem spółki, zarówno postępowanie lokalizacyjne, jak również postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mają charakter postępowań pomocniczych, ich przeprowadzenie bowiem jest niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrociepłowni. Nie są to zatem postępowania odrębne, w tym sensie, że nie załatwiają ostatecznego problemu, a posiadając charakter subsydiarny służą one ostatecznemu załatwieniu sprawy związanej z wydaniem pozwolenia na budowę, co wynika wprost z przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, skoro została ona uznana za stronę w jednym z postępowań zmierzających do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, to nie mogła utracić atrybutu strony na kolejnym etapie, przed wydaniem decyzji generalnie kończącej całe postępowanie. Spółka podniosła ponadto, że o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. dowiedziała się z pisma Burmistrza Kruszwicy z dnia [...] stycznia 2009 r., które doręczone zostało spółce w dniu [...] stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Kruszwicy odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją za strony uznano właścicieli nieruchomości przylegających do granicy nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko budowy elektrociepłowni [...] wynika, że oddziaływanie inwestycji obejmie działki nr [...], na których będzie wykonana inwestycja. Do powyższych działek przylegają działki osób fizycznych oraz Skarbu Państwa w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych. Skarb Państwa jest właścicielem działki nr [...], która wydzierżawiona została od dnia 13 maja 1994 r. spółce A. Okoliczność zawarcia umowy dzierżawy wynika z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Skarb Państwa uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu jako strona, zaś w jego imieniu występowała Agencja Nieruchomości Rolnych Terenowy Oddział w Bydgoszczy. W świetle poczynionych ustaleń Burmistrz Kruszwicy uznał, że spółka A, będąca dzierżawcą nieruchomości sąsiedniej, nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka A wniosła o jej uchylenie w całości, ponawiając argumentację przytoczoną we wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto wskazała, że nie jest istotna okoliczność, czy organ orzekając w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest merytorycznie związany ustaleniami z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też nie. Odnosząc się do oceny interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., spółka podniosła, że w sprawie nie chodzi o legitymację procesową, tylko o legitymację do występowania przed organem I instancji w charakterze strony. Skarżąca wskazała przy tym, że niejednokrotnie w rzeczywistości dzierżawca nieruchomości może posiadać taki sam, a nawet mocniejszy od właściciela interes faktyczny lub prawny. Zdaniem spółki interes prawny dzierżawcy wynika z przepisów ustawy dających mu prawo pierwszeństwa nabycia dzierżawionej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił motywy, jakimi kierował się Burmistrz Kruszwicy rozważając możliwość przyznania skarżącej spółce jako dzierżawcy nieruchomości statusu strony w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na sąsiedniej działce. Kolegium podkreśliło, że stroną w takim postępowaniu są podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja oraz prawa rzeczowe do działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 28 K.p.a. oraz art. 46 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150 ze zm.), która miała zastosowanie do postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kolegium wskazało również, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań Burmistrz Kruszwicy nie był związany faktem uznania spółki za stronę w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla nabycia statusu strony wymagane jest bowiem spełnienie przesłanek wskazanych w art.28 K.p.a. i dlatego samo faktyczne uczestniczenie danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie powoduje automatycznie przyznania mu prawa do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, A Sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, a jej interes w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzierżawioną jest jedynie interesem faktycznym. Zdaniem skarżącej art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska w rzeczywistości nie zawiera w swej treści w ogóle definicji strony postępowania administracyjnego (poza odniesieniem do osoby wnioskodawcy składającej wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia). W szczególności w ocenie skarżącej z przepisu tego nie można wywodzić, że w sprawie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia stroną może jedynie być osoba posiadająca prawa rzeczowe do nieruchomości, dla której zlokalizowana ma być inwestycja oraz prawa rzeczowe do działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca twierdziła ponadto, że jej interes prawny do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony wynika z faktu, że przysługuje jej ustawowe prawo pierwszeństwa do nabycia dzierżawionej nieruchomości, co winno stanowić przesłankę przyznania jej statusu strony. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd zauważył, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obowiązujące w chwili wydawania przez Burmistrza Kruszwicy decyzji z dnia 14 listopada 2008 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie wprowadzały w tej materii odmiennych, szczególnych rozwiązań prawnych w stosunku do reguł przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego. W świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny użyte w tym przepisie. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, zaś o istnieniu interesu prawnego decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie skarżącej, źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza Kruszwicy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. jest status dzierżawcy nieruchomości przysługujący jej na mocy umowy z właścicielem gruntów. Sąd podkreślił jednak, że umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem o charakterze zobowiązaniowym i co do zasady nie kreuje po stronie dzierżawcy uprawnienia do występowania w obrocie publicznym. Dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Sąd podniósł, że wprawdzie wydanie przez Burmistrza Kruszwicy decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może pociągać za sobą zmiany, jednak zdarzenia te, o ile nie stanowią na podstawie innych przepisów zdarzenia prawotwórczego, pozostają dla dzierżawcy nieruchomości tylko w sferze faktów, a nie w sferze prawa. Interes prawny spółki nie wynika także, w ocenie Sądu I instancji, z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr231, poz.1700 ze zm.) stanowiącego, że dzierżawca ma prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała przez okres co najmniej trzech lat. Przysługujące skarżącej Spółce uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości zagwarantowane tą ustawą aktualizuje się dopiero w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej. Jego istotą jest nałożone na właściciela nieruchomości ograniczenie wyboru potencjalnego nabywcy w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości. Takie ograniczenie prawa własności nie może być jednak utożsamiane z nabyciem przez dzierżawcę z tytułu tej ekspektatywy jakichkolwiek praw do nieruchomości ponad te, które wynikają ze zobowiązaniowego tytułu do władania nieruchomością. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż spółka została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Kruszwicy ustalającą lokalizację celu publicznego dla tej samej inwestycji, Sąd podkreślił, że każde postępowanie ma charakter autonomiczny i wymaga odrębnego badania legitymacji materialnej jak i formalnej strony. Upatrywanie posiadania interesu prawnego przez analogię do innych spraw nie może doprowadzić do uznania, że danemu podmiotowi przysługuje taki interes w postępowaniu o innym przedmiocie. Z wyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że skarżąca Spółka, jako dzierżawca nieruchomości, nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na sąsiedniej nieruchomości i dlatego nie mogła skutecznie domagać się uczestnictwa w tym postępowaniu charakterze strony. Okoliczność ta powodowała konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła spółka A Sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie jego zmiany i uznania, że skarżąca – jako wieloletni dzierżawca nieruchomości zlokalizowanej w sąsiedztwie, posiadał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni biogazowej w miejscowości [...], co w ostateczności rzutuje na uchylenie decyzji Burmistrza Kruszwicy z dnia [...] listopada 2008 r. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jak również naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł w uzasadnieniu, iż nie zgadza się z zaprezentowaną i przyjętą wykładnią art. 46 a ustawy Prawo ochrony środowiska i uważa, że w tym konkretnym stanie faktycznym atrybut strony jej przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązujące w chwili wydawania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie wprowadzały w tej materii odmiennych, szczególnych rozwiązań prawnych w stosunku do reguł przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego. Stosowanie do treści art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W celu wykazania posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest zatem wykazanie istnienia podstawy materialnoprawnej z której wynika interes prawny. Podkreślenia wymaga fakt, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada on interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Wskazuje się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Twierdzenie skarżącej spółki, że źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest stosunek prawny dzierżawy gruntu, nawiązany ze Skarbem Państwa, Zarządem Agencji Nieruchomości Rolnych, jest bezzasadne. Dzierżawa jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 kodeksu cywilnego daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego zaś nie wynika interes prawny , o którym mowa w art. 28 k.p.a., ale co najwyżej interes faktyczny. (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2003 r., sygn.. akt II SA 3170/01, Lex Nr 159223). Błędne jest również stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że jej interes prawny wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.) zgodnie z którym, dzierżawca ma prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała przez okres co najmniej trzech lat. Jak niewadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, aktualizuje się dopiero w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej. Takie przyszłe i niepewne zdarzenie nie może stanowić o nabyciu przez dzierżawcę jakichkolwiek praw do nieruchomości, które wykraczałyby poza granice stosunku zobowiązaniowego dzierżawcy i dzierżawiącego, a które świadczyłyby o posiadaniu przez skarżącą spółkę interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. O posiadaniu przymiotu strony w tym postępowaniu nie może również świadczyć sam fakt uznania jej za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla tej samej inwestycji. Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji upatrywanie posiadania interesu prawnego przez analogię do innej sprawy nie może prowadzić do uznania, że danemu podmiotowi przysługuje interes prawny w postępowaniu o innym przedmiocie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska, w pierwszej kolejności podkreślić należy fakt, że przepis ten utracił moc z dniem 15 listopada 2008 r., a zatem nie obowiązywał w chwili rozstrzygania sprawy przez organ drugiej instancji jak i w trakcie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Niezależnie od powyższego tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera bowiem ustępy, punkty oraz podpunkty. Wskazanie tymczasem przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska bez szczegółowego wskazania unormowania, którego zarzut dotyczy sprawia, że zarzut ten sformułowany jest wadliwie. W sytuacji bowiem, gdy przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście norm prawnych, niezbędnym jest wyraźne wskazanie, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, gdyż nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno Warszawa 2006, str.383). Mimo wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej podkreślić także należy, że przepis art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawiera norm, które kształtowałyby interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w sposób odmienny od opisanego powyżej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.