I OSK 309/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Jolanta Rudnicka ( spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 605/09 w sprawie ze skargi Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddania nieruchomości w trwały zarząd oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 605/09 oddalił skargę Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomością. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta T., po rozpoznaniu wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, decyzją z [...] lutego 2009 r., nr [...] orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] listopada 2008 r. trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej – Zespołowi [...] Parków Krajobrazowych w M. – w odniesieniu do nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w Gminie I., w obrębie S., nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1202 ha, z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na czas nieoznaczony na rzecz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi, przejmującej zadania jednostki likwidowanej, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej w zakresie ochrony i zarządzania obszarami Natura 2000. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 169 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.)zwanej dalej, jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. W odwołaniu od powyższej decyzji Zespół [...] Parków Krajobrazowych w M. nie zgodził się z przyjętą przez organ podstawą prawną decyzji wskazując, że art. 49 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania, gdyż nie doszło do likwidacji jednostki organizacyjnej, o której mowa w tym przepisie. W ocenie strony odwołującej właściwą podstawą prawną jest art.48 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w szczególności art. 169 ust. 3 i ust. 6 ustawy. W myśl tego przepisu ustawodawca nałożył na dyrektorów parków krajobrazowych lub zespołów tych parków obowiązek sporządzenia jedynie wykazu nieruchomości, będących w ich trwałym zarządzie, które z mocy prawa przechodzą w trwały zarząd regionalnych dyrektorów ochrony środowiska z dniem wejścia w życie wspomnianej ustawy, tj. z dniem 15 listopada 2008 r. Wobec tego uzyskanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prawa trwałego zarządu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania, a to sprawia, że decyzja Starosty T. z [...] lutego 2009 r. jest bezprzedmiotowa. Z tego powodu nastąpiło uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania ( art.138§1pkt 2 k.p.a.) Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Zespół [...] Parków Krajobrazowych w M., zarzucając: popełnienie uchybienia prawnego, polegającego na wykluczeniu możliwości zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zaniechanie analizy prawnej i wykładni art. 169 ust. 3 i art. 174 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co ma wpływ na aktualny status przedmiotowej nieruchomości, na poniesienie przez stronę skarżącą nieuzasadnionych wydatków budżetowych i w konsekwencji doprowadzi do naruszenia przez nią dyscypliny budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, podzielając stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż trwały zarząd nieruchomościami, określony w art. 169 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przechodzi z mocy prawa na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, bez potrzeby orzekania o jego wygaszeniu w stosunku do dotychczasowej jednostki organizacyjnej i ustanowieniu tego zarządu dla innej jednostki organizacyjnej w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że instytucje, uregulowane w art. 46-49 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do sytuacji, związanych z wygaśnięciem i ustanowieniem trwałego zarządu, dotyczą wypadków ściśle w nich wskazanych, nie obejmując orzekania w przedmiocie "przejścia zarządu z mocy prawa" na określony podmiot. Trafny jest również w ocenie Sądu Wojewódzkiego, pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż wykaz sporządzany w trybie art. 169 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi jedyną formę "potwierdzenia" dokonanego z mocy prawa przeniesienia trwałego zarządu nieruchomości, spełniających przesłanki, określone w art. 169 ust. 3 powołanej ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że podnoszone argumenty natury celowościowej, funkcjonalnej czy finansowej (budżetowej), pozostają bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nie sposób odmówić racji wywodom, związanym z niedostatkami legislacyjnymi przepisu art. 169 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku takimi, jak: niedookreśloność przesłanki, zawartej w pkt 2, rozbieżność czasowa pomiędzy datą nabycia trwałego zarządu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska a datą przejęcia pracowników parków krajobrazowych lub zespołów parków przez ten podmiot, to jednak kwestie te nie mogą skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie jest możliwa taka interpretacja cytowanego przepisu, która wymagałaby i pozwalałaby na potwierdzenie nabycia trwałego zarządu nieruchomości przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w drodze decyzji administracyjnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zespół [...] Parków Krajobrazowych w M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu - na podstawie art. 173 oraz 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 169 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że wykaz sporządzany w trybie art. 169 ust. 6 powołanej ustawy stanowi jedyną formę "potwierdzenia" dokonanego z mocy prawa przeniesienia trwałego zarządu nieruchomości spełniających przesłanki określone w art. 169 ust. 3 ustawy oraz na stwierdzeniu, że niedookreśloność przesłanki z art. 169 ust. 3 pkt 2 ustawy nie może skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 169 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wynika, iż w stosunku do nieruchomości, która miałaby z mocy prawa przejść nieodpłatnie w trwały zarząd regionalnego dyrektora ochrony środowiska musiały być spełnione wszystkie wymienione w ustawie warunki, w tym warunek dotyczący "niezbędności" błędnie nazwany przez Sąd pierwszej instancji niedookreśloną przesłanką, pozostającą bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej podkreślono, że ustawodawca nadał warunkowi niezbędności walor obligatoryjności przez sam fakt zawarcia go w ustawie oraz poprzez wyspecyfikowanie go w ustawie w odrębnym punkcie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie jest dopuszczalna, taka interpretacja przepisu, że wymóg niezbędności stanowi niedookreśloną przesłankę pozostającą bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w procesie wnioskowania, sprowadzając przepis art. 169 ust. 3 ust. 2 powołanej ustawy do roli niedookreślonej przesłanki. W skardze kasacyjnej prezentowany jest również pogląd, że wobec niewykazania przesłanki niezbędności nieruchomości przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi nie są spełnione warunki do przejścia na rzecz tego podmiotu trwałego zarządu nieruchomości z mocy prawa. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wymóg niezbędności mógłby zostać spełniony przez sporządzenie w stosownym terminie ( od 15 listopada 2008 r. do 1 stycznia 2009 r. ) protokołu zdawczo – odbiorczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art.183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art.183 §2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną w rozpatrywanej sprawie oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 P.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.169 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.) przez jego błędną wykładnię. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor zarzucając dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanego art.169 ust.3 pkt 2 wymienionej ustawy czyni to z dwóch powodów. Po pierwsze uważa, że błędnie Sąd uznał, iż wykaz sporządzony w trybie art.169 ust.6 omawianej ustawy jest jedyną formą potwierdzenia dokonanego z mocy prawa przeniesienia trwałego zarządu; po drugie wobec ustawowego wymogu niezbędności do wykonywania zadań nie można przyjąć, jak uczynił to Sąd, że wymóg ten stanowi niedookreśloną przesłankę, co nie może skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do powyższych zarzutów zacząć należy od wskazania, że pojęcie trwałego zarządu zostało wprowadzone ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zastąpiło dotychczasowe pojęcie zarządu jako prawną formę władania nieruchomościami przez państwowe jednostki organizacyjne. W art.199 ust.2 wymienionej ustawy ustawodawca postanowił, że dotychczasowy zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy przez jednostki organizacyjne przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Generalnie instytucja trwałego zarządu regulowana jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych wynika, że uzyskanie przez państwową ( lub samorządową) jednostkę organizacyjną trwałego zarządu może nastąpić na podstawie decyzji właściwego organu ( art.45 ), w wyniku przekazania ( art.48) lub też z mocy prawa ( art.17 ust.3). W ten ostatni z wymienionych sposobów, czyli na podstawie art.17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd nieruchomości uzyskała strona skarżąca kasacyjnie. Jako państwowa jednostka organizacyjna, nieposiadająca osobowości prawnej nabyła w imieniu Skarbu Państwa nieruchomość, której trwały zarząd uzyskała z mocy prawa. Nie może budzić wątpliwości, że w przypadku, gdy ustawa stanowi o nabyciu z mocy prawa, a jednocześnie nie przewiduje wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie tego prawa, to decyzja administracyjna nie może być wydana, choćby ze względu na brak podstawy prawnej i regulacji przewidującej umocowanie organu do jej wydania. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadził w art.169 ust.2 pkt 3 szczególną, w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulację prawną. Stosownie do wskazanego przepisu z dniem wejścia w życie ustawy, czyli z dniem 15 listopada 2008 r., nieruchomości: 1) stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie parków krajobrazowych lub ich zespołów, na terenie, których wyznaczono obszary Natura 2000 i 2) niezbędne do wykonywania zadań przez pracowników wymienionych w uzgodnionym wykazie, o którym mowa w art.165 ust.5 ustawy - z mocy ustawy przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd właściwych regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku ze zmianami organizacyjnymi w zakresie właściwości i zadań organów ochrony środowiska co do terenów, na których wyznaczono obszary Natura 2000. Zmiany organizacyjne polegały również na przejęciu pracowników Służb Parków Krajobrazowych, wymienionych w wykazie, o którym mowa w art.165 ustawy. Żaden przepis omawianej ustawy nie stanowi o orzekaniu w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu przysługującemu dotychczas parkom krajobrazowym czy ustanowienia trwałego zarządu nieruchomości na rzecz regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Nie może zatem budzić wątpliwości, że nabycie z mocy prawa trwałego zarządu nieruchomości przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska nie wymagało wydania decyzji potwierdzającej to nabycie z mocy prawa. Trafnie zatem ocenił Sąd pierwszej instancji, że trwały zarząd przechodzi z mocy prawa na rzecz regionalnych dyrektorów ochrony środowiska bez potrzeby podejmowania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że stanowisko to koresponduje z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi Wydział Ksiąg Wieczystych, który w dniu [...] marca 2010 r. dokonał wpisu trwałego zarządu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi do księgi wieczystej nieruchomości. Po jednoznacznym przesądzeniu tej kwestii nasuwa się wniosek, że art.165 ustawy przewidujący całą procedurę sporządzania wykazów ma charakter przepisu realizującego postanowienia art.169 ust.2 pkt 3 tej ustawy. Wykazy te nie stanowią w takim samym znaczeniu - jak decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa - potwierdzenia uzyskania trwałego zarządu i dlatego użycie w tym znaczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania "potwierdzenie dokonanego z mocy prawa" nie było trafne, lecz nie ma to żadnego wpływu na legalność zaskarżonego wyroku. Odnośnie natomiast zarzutu skargi kasacyjnej błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż przesłanka niezbędności dla realizacji zadań przez pracowników wymienionych w wykazie, o którym mowa w art.165 ust.5 ustawy jest niedookreślona, to ma ona istotnie taki charakter w tym znaczeniu, że skoro nabycie trwałego zarządu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska następuje z mocy prawa bez potrzeby wydania decyzji administracyjnej a jednocześnie ustawodawca nie sprecyzował, w jakiej formie ma być taka przesłanka wykazana, to nie można odmówić racji Sądowi I instancji, że jest ona niedookreślona. Nie można zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi nie zrealizował ustawowego warunku niezbędności, gdyż nie potwierdził niezbędności przez przygotowanie protokołu zdawczo – odbiorczego w stosownym terminie do 1 stycznia 2009 r. Żaden z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska takiego wymogu nie przewiduje. W kontekście tego zarzutu skargi kasacyjnej nie sposób pominąć, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wystąpił pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustanowienie trwałego zarządu. Z treści tego wniosku, jak też z pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest potrzebna Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Łodzi do realizacji zadań nałożonych na niego przez ustawodawcę omawianą ustawą. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.