III SA/Wr 210/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi A I na postanowienie W D z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. A I (zwany dalej skarżącym) pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skierował do Urzędu Stanu Cywilnego w L wniosek o sprostowanie aktu urodzenia nr [...] poprzez umieszczenie w nim - wszystkich imion ojca w prawidłowej kolejności i pisowni, pierwszego imienia babci w prawidłowej pisowni oraz umieszczenie wzmianki o zmianie urzędowej nazwy miejscowości, w którym miało miejsce zdarzenie, z podaniem podstawy prawnej tejże zmiany oraz wpisanie w nawiasie państwa tj. "N". Wniosek wpłynął do USC [...] r. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. Urząd Stanu Cywilnego w L powiadomił, że w sprawie wpisania wzmianki o zmianie nazwy miejscowości zwrócił się w dniu [...] do Wydziału Spraw Obywatelskich D. Urzędu Wojewódzkiego o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie (kopię wymienionego pisma i odpowiedzi załączono). Zwrócił również uwagę, że przykłady przytoczone we wniosku opisują inną sytuację prawną. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że powinien przysłać zupełnego odpisu aktu małżeństwa rodziców, gdyż tylko ten dokument może być podstawą do sprostowania. Podano, że akt małżeństwa został sporządzony w L [...]r, nr [...]. Nadmieniono, że nie ma żadnych podstaw do sprostowania imion ojca. Skarżący w dniu [...] r. – uznając wskazaną powyżej odpowiedź za decyzję odmowną Kierownika USC w L - złożył do W D pismo nazwane odwołaniem, nie godząc się – jak wskazał – z odmową umieszczenia wzmianki o zmianie urzędowej nazwy miejscowości. W uzasadnieniu pisma, na poparcie żądania, zawarł argumentację prawną odnośnie meritum sprawy. PostaPostanowieniem z dnia [...] r. Nroj[...] W D na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./, stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że na podstawie nadesłanych dokumentów organ II instancji ustalił brak w rozstrzyganej sprawie przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w L. Pismo wyjaśniające z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera podstawowych elementów, o których mowa w art. 107 § 1 Kpa. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym przepisem, decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W ocenie organu II instancji przedmiotowe pismo nie zawiera oznaczenia organu administracji (Urząd Stanu Cywilnego nie jest organem administracji publicznej), nie przywołuje podstawy prawnej wydania pisma, nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego, a przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że pismo Urzędu Stanu Cywilnego w L nie zawiera istotnych elementów wymaganych cytowanym wyżej przepisem. W konkluzji organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem prawo odwołania służy od decyzji. Brak decyzji powoduje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako błędnie interpretującego art. 104 w związku z art. 107 Kpa, lub stwierdzenie, iż kierownik Urzędu Cywilnego w L uchyla się przed wydaniem decyzji i narusza art. 35 Kpa. Nie godząc się z zapatrywaniem W D skarżący wyraził przekonanie, że kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w L "nie chciał niezobowiązująco opowiadać, co ciekawego robią jego urzędnicy w godzinach pracy, a chciał w ten sposób załatwić wniosek. Świadczy o tym nie tylko treść całego pisma, ale również fakt, że po tym piśmie nie poczuwał się do podjęcia dalszych kroków w sprawie, uważając ją za rozstrzygniętą negatywnie." Tym samym, zdaniem skarżącego, nie jest to pismo o treści czysto informującej, a sporządzona z uchybieniem art. 107 KPA decyzja administracyjna, albowiem organ się odniósł do meritum sprawy. Inaczej pisma nie można było zrozumieć (por. wyrok SN z dnia 28.11.90 r., IIARN 30/90 - OSP 1991, nr 7, poz. 171). W odpowiedzi W D wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie takie uchybienia prawa nie występują. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania należy zaliczyć przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wobec tego odwołanie nie służy, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie ma charakteru decyzji administracyjnej, Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew wywodom skargi należy bowiem uznać, że pismo Urzędu stanu Cywilnego z dnia [...] r. nie stanowi decyzji, gdyż nie można dopatrzyć się w nim cech właściwych dla decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej (art. 104 i 107 Kpa). Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Generalnie w literaturze oraz orzecznictwie sądowym przyjęto, że decyzja administracyjna co najmniej winna zawierać oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Przedmiotowe pismo zaś – jak trafnie przyjął W D - nie zawiera oznaczenia właściwego organu jakim jest dla spraw o sprostowanie aktów stanu cywilnego kierownik urzędu stanu cywilnego, według art. 6 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (jt. Dz. U. z 2004 r. nr 161 poz. 1688). Pismo to zostało wystawione przez Urząd Stanu Cywilnego, nie jest więc pismem organu. Nadto nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, lecz stanowi po części czynność informacyjną organu administracji, a także – ma charakter czynności procesowej, służącej pełnemu wyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego, jeśli zważyć, że poinformowano wnioskodawcę o konieczności przesłania zupełnego odpisu aktu małżeństwa rodziców. Na mocy art. 50 Kpa § 1 organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Zdecydowanie przyjąć należy, iż nie kończyło ono postępowania w sprawie i nie załatwiało sprawy co do jej istoty. W konsekwencji, skoro przesłanką skutecznego wniesienia dowołania jest istnienie decyzji pierwszoinstancyjnej , a tej brak – zasadnie organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania po myśli art. 134 Kpa. Wykluczona zatem była możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Odnosząc się natomiast do sformułowanego w drugiej kolejności żądania skargi, w przedmiocie cyt. "stwierdzenia, iż Kierownik Urzędu Cywilnego w L uchyla się przed wydaniem decyzji i narusza art. 35 Kpa" - trzeba zaznaczyć, że wymieniona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. tak zwana skarga na bezczynność organu administracji publicznej, który nie załatwia sprawy w terminach określonych w przepisie art. 35 lub art. 36 Kpa służy stronie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Chodzi tu o przewidziany mocą art. 37 § 1 Kpa tryb wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Z akt jednak wynika, że tryb z art. 37 § 1 Kpa nie był wdrożony, skarżący zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie wnosił i tej treści zarzutu w ogóle nie formułował. Nota bene, na dzień składania odwołania nie upłynął jeszcze termin dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, określony w art. 35 § 3 Kpa. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi ale jest związany rozstrzygnięciem, które jest skarżone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia, o czym mowa na wstępie, jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania a nie bezczynność organu I instancji. W tym stanie rzeczy, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.