II SA/Wa 547/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Przemysław Szustakiewicz, , Protokolant - Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. i umorzenia postępowania pierwszej instancji - uchyla zaskarżoną decyzję, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Wojewódzki Policji w R. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2003 r. nr [...], mając za podstawę art. 6f i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 8 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył [...] P. B. z dniem [...] września 2003 r. dodatek funkcyjny III kategorii o kwotę [...] zł miesięcznie, co stanowi 30% dotychczas otrzymywanego uposażenia, a w uzasadnieniu podał, że wymieniony od dnia [...] kwietnia 2002 r. nie wykonuje czynności służbowych z powodu zawieszenia go w czynnościach służbowych. Wnioskiem z dnia 1 września 2008 r., uzupełnionym – po wezwaniu przez organ – wnioskiem z dnia 20 października 2008 r., skarżący zwrócił się uchylenie powyższego rozkazu personalnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. i w uzasadnieniu powołał się na fakt uniewinnienia go od popełnienia zarzucanych mu czynów wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] sierpnia 2008 r. sygn. akt [...], zaś właśnie przyczyną obniżenia dodatku funkcyjnego oraz zawieszenia w czynnościach służbowych, było toczące się wobec niego postępowanie karne. Komendant Wojewódzki Policji w R. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., odmówił uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu – przytaczając treść art. 154 § 1 k.p.a. – stwierdził, że kwestionowany rozkaz personalny spełnia kryteria, o których mowa w tym przepisie, bowiem jest on ostateczny i na jego podstawie strona nie nabyła prawa, bowiem jej mocą obniżono dodatek funkcyjny. Ponadto kwestionowany rozkaz personalny nie został wydany z naruszeniem prawa, ponieważ powołane w nim przepisy uprawniały organ do uznaniowego obniżenia spornego dodatku do 30%, uzależniając tę decyzję od wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, realizacji zadań i czynności służbowych, zmian zakresu obowiązków, warunków służby bądź ustania przesłanek uzasadniających przysługiwanie dodatku w dotychczasowej wysokości. Tymczasem w niniejszej sprawie wystąpiła zmiana warunków realizacji służby, bowiem w związku z zarzutami w postępowaniu karnym, został on zawieszony ostatecznymi decyzjami w czynnościach służbowych, a więc faktycznie nie wykonywał obowiązków służbowych, a stosownie do treści art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, warunkiem korzystania z dodatku funkcyjnego jest pełnienie służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, a do takich funkcjonariuszy skarżący nie należał. Ponadto od tego czasu nie zmieniły się zasady w zakresie kształtowania uposażenia funkcjonariuszy zawieszonych w czynnościach służbowych i bez znaczenia jest w niniejszej sprawie okoliczność "dezaktywacji" zawodowej skarżącego. Innymi słowy mówiąc, późniejsze ustanie przyczyny zawieszenia w postaci wyroku uniewinniającego nie usuwa zaszłości w postaci niewykonywania zadań służbowych. Ponadto nie sposób zgodzić się z zarzutem "straty dorobku zawodowego" przez skarżącego, bowiem argument ten powinien raczej służyć wzruszeniu decyzji zwalniającej ze służby. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że badana decyzja nie naruszała interesu społecznego, bowiem jej funkcja sprowadzała się do powstrzymywania od wydatkowania przez organ środków publicznych na składniki uposażenia funkcjonariusza podejrzanego o popełnienie przestępstwa, a w postępowaniu administracyjnym zasady legalności nie mogą być oparte na kryterium zasad współżycia społecznego. W odwołaniu z dnia 18 listopada 2008 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o jej uchylenie i w uzasadnieniu podał, że w wyniku wszystkich podejmowanych wobec niego decyzji, został "złamany psychicznie" i wówczas nastąpiła sytuacja, o której mowa w art. 154 § 1 k.p.a., dająca możliwość weryfikacji zaskarżonego rozkazu oraz "w rozwinięciu dyspozycji art. 155 k.p.a." W dalszej części powołał się na swoje osiągnięcia zawodowe i brak jakichkolwiek zastrzeżeń do jego służby oraz stwierdził, że w wyniku wydania rozkazu doznał poważnej dolegliwości finansowej, powodującej wymierną szkodę. Natomiast w chwili obecnej, kiedy oczyszczono go ze stawianych mu zarzutów, jest możliwość zrekompensowania mu owych strat. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy może uznać rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za nieprawidłowe ze względu na niezgodność z przepisami prawa (materialnego lub procesowego) lub z punktu widzenia celowości, zaś istotą decyzji kasacyjnych jest uchylenie decyzji organu I instancji, bez rozstrzygania co do jej istoty, przy czym nie ma on swobody w wyborze tego typu zakończenia postępowania, bowiem ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko w przypadku, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Natomiast w dalszej kolejności omówił przypadki bezprzedmiotowości (brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy) konstatując, że mimo, iż rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], niósł dla strony negatywne skutki w postaci obniżenia dodatku służbowego, to jednak dotyczył sfery praw nabytych i w tej sytuacji nie miał zastosowania przepis art. 154 k.p.a., a konsekwencji, z tego też powodu, organ odwoławczy nie może dokonać merytorycznej oceny sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji bądź ich uchylenie, zarzucając im naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie jej co do istoty sprawy poprzez nieuwzględnienie wspomnianego już wyżej wyroku Sądu Okręgowego w R. uniewinniającego go od zarzutu będącego następstwem niekorzystnych dla niego rozstrzygnięć finansowych oraz naruszenie procedury administracyjnej (art. 7 k.p.a.) oraz art. 268a k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną. W uzasadnieniu – powołując się na zarzuty i argumenty zawarte już w odwołaniu – zaakcentował, że wszystkie podjęte wobec niego decyzje, były krzywdzące i nieusprawiedliwione. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w sprawie mógł mieć jedynie zastosowanie przepis art. 155 k.p.a., a nawet – hipotetycznie – nie przyjmując już nawet takiego rozwiązania, to skarżący w dacie orzekania nie był policjantem w czynnej służbie i w konsekwencji organ nie mógł już wobec niego orzekać. Idąc tym tokiem rozumowania organ dodał, że uchylenie rozkazu wywołuje skutki na przyszłość. Stąd też nie tylko bezprzedmiotowym, a nawet niedopuszczalnym byłoby ustalenie, że dodatek służbowy należy się policjantowi zwolnionemu ze służby, skoro aktualnie tego dodatku nie pobiera. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest bez znaczenia, zaś wydający decyzję miał stosowne upoważnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w R. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2003 r. nr [...], obniżył [...] P. B. z dniem [...] września 2003 r. dodatek funkcyjny III kategorii o kwotę [...] zł miesięcznie. Zgodzić się zatem należy z organem drugiej instancji, że skarżący na mocy powyższego rozkazu personalnego nabył prawa w postaci dodatku funkcyjnego. Wprawdzie owo prawo zostało w skarżącemu "uszczuplone" w stosunku do poprzedniego prawa do dodatku funkcyjnego poprzez obniżenie jego wysokości, to jednak przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Stąd też słusznie organ zauważył, że wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony w trybie wspomnianego już wyżej art. 154 k.p.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Jednakże takie rozstrzygnięcie nie może – w ocenie Sądu – stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Po pierwsze bowiem stwierdzić należy, że powyższy wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i w konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji dotyczy jedynie sytuacji – i co należy wyraźnie zasygnalizować organowi – kiedy kryterium umorzenia istnieje już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, a może być nim jedynie bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu w art. 105 § 1 k.p.a. Innymi słowy mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania musi wystąpić przed organem pierwszej instancji. Po drugie zaś, bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z różnych przyczyn, które dzieli się na podmiotowe oraz przedmiotowe i przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, a więc m.in. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, jak również bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ, który nie został uznany za właściwy. Sprawa jest również bezprzedmiotowa, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Stwierdzić zatem raz jeszcze należy, że bezprzedmiotowość oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający załatwienie sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na powyższe uwarunkowania, lecz wyprowadził z tego błędne wnioski. Otóż bezspornym jest, a o czym już wyżej wspomniano, że wniosek skarżącego nie mieścił się w przesłankach art. 154 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt nabycia przez niego określonych praw i rację należy przyznać również organowi, iż wymieniony nie był w dacie orzekania funkcjonariuszem Policji i w tej sytuacji niemożliwe było w tym trybie orzekanie o dodatku dla funkcjonariuszy w służbie czynnej. Jednakże powyższe w żadnym wypadku nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania z tego mianowicie powodu, że postępowanie zostało wszczęte, są strony tego postępowania oraz jego przedmiot, zatem organ administracji zobowiązany był rozpoznać sprawę i orzec co do istoty sprawy, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Natomiast analiza sprawy świadczy jedynie o bezzasadności żądania skarżącego, co organ pierwszej instancji słusznie zauważył odmawiając uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] września 2003 r. nr [...], chociaż opierając rozstrzygnięcie na całkowicie błędnych przesłankach. Reasumując, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, że określone żądanie nie może być uwzględnione i niespełnienie przez skarżącego określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia oznacza bezzasadność żądania, skutkującą negatywnym załatwieniem wniosku. Stąd też bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, a w tym konkretnym przypadku przez organ drugiej instancji, bowiem jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu drugiej instancji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dodać w tym miejscu należy, że niedopuszczalność, o czym wspomina organ w odpowiedzi na skargę, uwzględnienia – hipotetycznie – wniosku skarżącego w trybie art. 154 § 1 k.p.a., mieści się w przesłance "interesu społecznego". Chociaż nie ma trwałej, stałej jego definicji, to jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i bilansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie." (vide: M. Wyrzykowski – Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r.). Zatem prawdą jest, że ustawodawca używa nieostrego pojęcia "interesu społecznego", jednakże stwarza w ten sposób możliwość elastycznego stosowania prawa, w zależności od okoliczności danej sprawy. Dodać jednakże należy i to z całą stanowczością, że tak pojmowane stosowanie prawa, ma wyraźnie określone granice, bowiem w demokratycznym i praworządnym państwie, administracja publiczna opiera swoje działania przede wszystkim na zasadzie praworządności, stosownie do brzmienia art. 6 k.p.a., a mianowicie organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy zasadą uwzględniania interesu społecznego a zasadą legalizmu. Innymi słowy mówiąc, uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu społecznego, orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, bowiem organ administracji załatwiający sprawy indywidualne, jest zobowiązany stosować się do zasady praworządności. Wobec powyższych ustaleń, Komendant Główny Policji rozpoznając sprawę na nowo, winien rozstrzygnąć ją merytorycznie. Odpowiadając zaś na zarzut skarżącego stwierdzić należy, że do akt sprawy załączono stosowne upoważnienie do wydawania decyzji z upoważnienia Komendanta Głównego Policji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.