II OSK 1879/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K., B. K., H. N., Z. N., O. G.-K., P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 35/09 w sprawie ze skargi A. K., B. K., H. N., Z. N., O. G.-K., P. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz A. K., B. K., H. N., Z. N., O. G.-K., P. K. solidarnie kwotę 800 (słownie: osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 marca 2009 r. Burmistrz Krotoszyna przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kaliszu odwołanie A. i B. K., H. i Z. N. oraz O. G.-K. i P. K. na własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. o warunkach zabudowy dotyczących budowy budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, zaplanowanej na działce nr [...] w K. przy ul. A. K. Następnie 3 kwietnia 2009 r. uczynił to samo z odwołaniem M. S.-B. W wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi A. i B. K., H. i Z. N. oraz O. G.-K. i P. K. – J. K. w dniu 14 maja 2009 r. Pomiędzy wydaniem przez Kolegium decyzji a jej doręczeniem pełnomocnikowi uczestników postępowania, wnieśli w dniu 11 maja 2009 r. skargę do Sądu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w sprawie. Zażądali zobowiązania Kolegium do załatwienia sprawy, tj. rozpatrzenia odwołania w określonym terminie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w kwocie 597,00 zł (wynagrodzenie pełnomocnika – 480,00 zł, tj. 2 x stawka minimalna, koszty sądowe – wpis 100,00 zł, koszty udzielonego pełnomocnictwa – 17,00 zł). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, bowiem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego została wydana decyzja, którą skierowano do wszystkich stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., B. K., H. N., Z. N., O. G.-K., P. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga A. i B. K., H. i Z. N. oraz O. G.-K. i P. K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kaliszu nie można zarzucić opieszałości w załatwieniu sprawy z odwołań skarżących i M. S.-B. Badając sprawę bezczynności istotne jest ustalenie w jakim terminie organ zobowiązany był do załatwienia sprawy. Zważywszy, że skarżący zarzucili bezczynność organowi odwoławczemu, zastosowanie znajduje przepis art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno w postępowaniu odwoławczym nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Odwołanie skarżących od decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] marca 2009 r. Kolegium otrzymało w dniu 27 marca 2009 r., a odwołanie M. S.-B. w dniu 3 kwietnia 2009 r. Skoro, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., organ odwoławczy miał miesiąc na rozpatrzenie odwołań, to wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzji w dniu [...] kwietnia 2009 r., a więc przed upływem miesięcznego terminu, uznać należy za prawidłowe i pozbawione cechy bezczynności, czy opieszałości organu. W ocenie Sądu bez znaczenia jest fakt, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 14 maja 2009 r., trzy dni po wniesieniu przez nich skargi do Sądu, ponieważ istotnym jest ustalenie daty wydania decyzji, a nie jej doręczenia. Podkreślenia wymaga, że decyzja Kolegium została wydana przed wniesieniem skargi na bezczynność, co oznacza, że w dacie wniesienia skargi organ odwoławczy nie był w stanie bezczynności. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność co do rozumienia pojęcia "wydania" decyzji administracyjnej, Sąd opowiedział się za poglądem nakazującym rozróżnić fakt wydania decyzji od jej doręczenia. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. A. i B. K., H. i Z. N., O. G.-K. i P. K. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadniając tę podstawę skargi kasacyjnej wskazali na niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu istotnego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, co stanowi naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naruszenie art. 141 § 4 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu najważniejszych informacji, że decyzja z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], [...] została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego 12 maja 2009 r., tj. nadana dzień po wniesieniu skargi na bezczynność do SKO w Kaliszu i w dniu doręczenia skargi organowi, a co najważniejsze także po terminie załatwienia sprawy (27 kwietnia 2009 r.). Rozpatrując skargę na bezczynność, Sąd nie powinien sprawdzać jedynie, czy organ pozostaje w zwłoce, ale także i to kiedy i w jakich okolicznościach stan bezczynności przestał istnieć. Skarga na bezczynność nie powinna stanowić tylko środka dyscyplinującego, ale powinna być środkiem o charakterze mieszanym, tj. dyscyplinująco-restrykcyjnym. W przedmiotowej sprawie strona nie domagała się jednak żadnych działań dyscyplinujących, ani tym bardziej restrykcyjnych. Jednakże w związku z tym, że postępowanie w istocie stało się bezprzedmiotowe, WSA w Poznaniu winien był wydać postanowienie o umorzeniu postępowania. Drugą podstawę skargi kasacyjnej oparto na art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 15 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazali, że naruszenie prawa polega na niewłaściwej ocenie stanu bezczynności z prawem przez niedostrzeżenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 35 § 3 k.p.a. i nie załatwiło sprawy do 27 kwietnia 2009 r. Do dnia 27 kwietnia 2009 r. stronie winno być doręczone lub przynajmniej wysłane – nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego –orzeczenie rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończące sprawę lub orzeczenie wstrzymujące bieg ustawowych terminów. W ustalonym terminie organ sprawy nie załatwił – stronie (pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym) została doręczona decyzja, ale dopiero w dniu 14 maja 2009 r., tj. siedemnaście dni po upływie terminu, jaki miał organ na załatwienie sprawy i trzy dni po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Po otrzymaniu decyzji strona nie wniosłaby skargi na bezczynność. Nie można podzielić stanowiska Sądu, że była to podstawa do oddalenia skargi, a nie do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą oddalenia skargi jest bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość postępowania. Bezsporne fakty – data wniesienia skargi (11 maja 2009 r.) i nadania decyzji (12 maja 2009 r.) nie są w przedmiotowej sprawie zbiegiem okoliczności. Fakty te jednoznacznie wskazują na uzasadnioną wątpliwość, czy rzeczywiście w dniu 23 kwietnia 2009 r. r. została wydana, sporządzona i podpisana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu? A jeśli nawet tak było, to dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu zwlekało z wysyłką aż dziewiętnaście dni (od 23 kwietnia 2009 r. do 12 maja 2009 r.)? Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowego, 2) zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 1157,00 złotych (opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17,00 złotych, wpis od skargi – 100,00 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – 480,00 złotych, opłata kancelaryjna za odpis wyroku – 100,00 złotych, wpis od skargi kasacyjnej – 100,00 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – 360,00 złotych, tj. 3 x stawka minimalna, czyli 50% wynagrodzenia dopuszczalnego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Uzasadniając stanowisko przyjęte w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na następujące rozwiązania prawne. Po pierwsze, do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tym momentem organ administracji staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Nie budzi kontrowersji stanowisko, że sprawa sądowoadministracyjna kończy się na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, by nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to – zdaniem Sądu – jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Po drugie, stosownie do art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego dla ich wydania. Po trzecie, za takim stanowiskiem przemawiają względy wykładni systemowej. W razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący ma możność ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 201 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z uzasadnienia wyroku można mieć uzasadnione wątpliwości, czy nie doszło do naruszenia art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem, czy organ nie podjął decyzji po wniesieniu skargi do Sądu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.