II SAB/Ke 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2009r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku M. M. o ustalenie warunków zabudowy; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz M.M. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. wniósł w dniu 23 czerwca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, polegającą na braku wydania decyzji o warunkach zabudowy, która zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2008r. winna być wydana do dnia 15 kwietnia 2008r. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którą wystąpił w dniu 5 lutego 2007r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta szczegółowo opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie, podnosząc, iż w dniu 29 czerwca 2009r. przesłał projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji do Miejskiego Zarządu Dróg – celem uzgodnienia. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż M. M. złożył w dniu 5 lutego 2007r. w siedzibie Urzędu Miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego wraz z parkingiem w kondygnacji podziemnej oraz budowie parkingu do 20 miejsc postojowych na działce o nr ew. 208/10 przy [...]. W toku postępowania organ I instancji pismami z dnia 19 lutego 2007r., 26 lutego 2007r. oraz 3 lipca 2007r. występował do zarządcy ulic [...] – Miejskiego Zarządu Dróg o opinię na temat wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg negatywnie zaopiniował lokalizację wnioskowanej inwestycji. W dniu 24 sierpnia 2007r. Prezydent Miasta wystąpił do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta o wydanie opinii na temat lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego, odpowiadając pismem z dnia 4 września 2007r., stwierdził, iż zgodnie z "Wieloletnim Programem Sporządzania Planów Miejscowych" przystąpienie do sporządzenia planu terenów, których częścią jest przedmiotowa działka, nastąpi po 2008r. i w związku z powyższym negatywnie zaopiniował możliwość wykonania wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji, mając na uwadze podjęcie przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu terenów, których częścią jest działka objęta wnioskiem, oraz ze względu na skomplikowany charakter sprawy, jak również konieczność zapewnienia właściwego układu komunikacyjnego miasta kilkakrotnie przedłużał termin załatwienia niniejszej sprawy – na podstawie art. 36 k.p.a. (pisma z dnia 28 maja 2007r., 29 czerwca 2007r., 28 lipca 2007r., 13 sierpnia 2007r., 10 października 2007r., 25 stycznia 2008r.). Postanowieniem z dnia 22 lutego 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne zażalenie M. M. na bezczynność organu i wyznaczyło Prezydentowi Miasta dodatkowy termin załatwienia sprawy – do 15 kwietnia 2008r. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2008r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. M., uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 15 kwietnia 2008r. – w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent Miasta, rozpatrując ponownie sprawę, wezwał inwestora do przedłożenia umów potwierdzających, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego (pisma z dnia 27 października 2008r. i 4 grudnia 2008r.) – w związku z utratą ważności warunków technicznych dostaw mediów. W dniu 24 grudnia 2008r. inwestor dostarczył przedmiotowe umowy. W dniu 14 stycznia 2009r. organ zawiadomił stronę o możliwości wglądu w akta sprawy i sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną. Po opracowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji pismem z dnia 24 kwietnia 2009r. Prezydent Miasta wezwał inwestora do zapoznania się z projektem decyzji i akceptacji bądź odmowy akceptacji parametrów zawartych w projekcie decyzji. W dniu 29 kwietnia 2009r. M. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze skargą na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ I instancji i nie wydanie decyzji w sprawie. W odpowiedzi z dnia 22 maja 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało stronę, iż wobec wyczerpania środków zaskarżenia – poprzez złożenie zażalenia na bezczynność organu – można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 19 maja 2009r. M. M. wystąpił o zmianę parametrów cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – poprzez uwzględnienie parametrów realizowanych budynków. Organ I instancji uaktualnił analizę urbanistyczno-architektoniczną, zawiadamiając o tym inwestora pismem z dnia 15 czerwca 2009r. Następnie, w dniu 29 czerwca 2009r. (a więc już po wniesieniu skargi do tut. Sądu) przesłano projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji do Miejskiego Zarządu Dróg – celem uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Mając na uwadze dyspozycję art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Warunek ten został na gruncie niniejszej sprawy spełniony. Skarżący, przed złożeniem skargi do tut. Sądu, wniósł bowiem zażalenie z dnia 22 stycznia 2008r. (k. 58) oraz z dnia 29 kwietnia 2009r. (k. 9 akt sądowych) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta sprawy dotyczącej jego wniosku z dnia 5 lutego 2007r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego wraz z parkingiem w kondygnacji podziemnej oraz budowie parkingu do 20 miejsc postojowych na działce o nr ew. 208/10 przy [...]. Bez znaczenia dla dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie – pod kątem wyczerpania środków zaskarżenia – pozostaje kwestia rozpatrzenia zażalenia z dnia 29 kwietnia 2009r. (k. 9 akt sądowych) na bezczynność organu administracji publicznej – przez organ wyższej instancji. Z brzmienia art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. wynika bowiem, iż ustawodawca uzależnia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność jedynie od złożenia stosownego zażalenia – nie zaś jego rozpatrzenia. Ponadto, uprawnienie strony do złożenia skargi na przewlekłość postępowania nie jest ograniczone terminami określonymi w art. 53 ustawy p.p.s.a. Skargę taką można zatem wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. Komentarz do art. 53 ustawy p.p.s.a. [pkt 3], w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). W zaistniałej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi, iż Prezydent Miasta pozostaje bezczynny. Na gruncie niniejszej sprawy wniosek M. M. z dnia 5 lutego 2007r. o ustalenie warunków zabudowy nadal pozostaje bowiem nierozpoznany. Dzieje się tak pomimo upływu ponad dwóch lat od jego złożenia. W tym miejscu godzi się przypomnieć organowi o konieczności zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Do powyższych kwestii, dotyczących ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a., odnosi się także zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje również w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 2000r., IV SA 105/00, LEX nr 53462). Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) – w przeciwieństwie do regulacji art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), – nie ustanawia innych terminów do załatwiania wniosku o ustalenie warunków zabudowy niż określone w art. 35 i 36 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych Prezydent Miasta aż 6 – krotnie zawiadamiał M. M. – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – że jego wniosek z dnia 5 lutego 2007r. nie może być załatwiony w ustawowym terminie – ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami (pisma z dnia 28 maja 2007r., 29 czerwca 2007r., 28 lipca 2007r., 13 sierpnia 2007r., 10 października 2007r., 25 stycznia 2008r.). W ostatnim ze wspomnianych pism (k. 56) organ wskazał, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to 29 lutego 2008r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 15.04.2008r.,natomiast decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2008r. (k. 84) została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przekazaniu akt przez organ odwoławczy Prezydent Miasta nie zastosował się do obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a co więcej nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie podając zarazem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy. Odnosząc się natomiast do argumentów Prezydenta Miasta (odpowiedź na skargę) o konieczności przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami (w trybie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wskazać należy, iż zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony. Trzeba podkreślić, iż bieg omawianych powyżej terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w tym przepisie np. przy współdziałaniu organów administracji nie wlicza się terminu do zajęcia w sprawie stanowiska określonego w art. 106 k.p.a.( a więc stanowiska innego organu). Tymczasem podmiotami, do jakich Prezydent Miasta zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji ( k. 134 ), były Miejski Zarząd Dróg, a więc gminna jednostka organizacyjna, oraz Biuro Planowania Przestrzennego, pozostające w strukturze Urzędu Miasta. Nadmienić wystarczy, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4), a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5), który może: - wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1), - upoważnić pracowników m. in. jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a). W sytuacji zatem gdy Prezydent Miasta wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Miejskiego Zarządu Dróg oraz na wcześniejszym etapie o zaopiniowania przedmiotowej inwestycji do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ( k.44) - brak jest podstaw do przyjęcia, by były to inne organy o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a. i w art. 106 k.p.a. Organem właściwym zarówno do wydania decyzji jak i do dokonania uzgodnień jako zarządca drogi jest Prezydent Miasta. Nie ma przy tym znaczenia, iż obowiązki zarządcy drogi (Prezydenta Miasta) wykonuje zarząd drogi (Miejski Zarząd Dróg), a więc gminna jednostka organizacyjna. W ocenie Sądu, bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji (w tym także gminnej jednostki organizacyjnych), przyczyniająca się do niezałatwienia sprawy w terminie, nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1995r., IV SAB 53/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 179). Tym samym do terminów załatwienia spraw wlicza się opóźnienia powstałe z winy organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 17 marca 1988r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41). Zaniechanie zadośćuczynienia przez Prezydenta Miasta obowiązkowi załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i przyzwolenie na przewlekłość postępowania czyni skargę zasadną. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku M. M. z dnia 5 lutego 2007r. o ustalenie warunków zabudowy i na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.