III SA/Łd 283/09

Dnia 10 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prorektora Uniwersytetu [...] z dnia [...]; 2) zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz strony skarżącej – M. R. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Rektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] (znak [...]), którą sygnował i podpisał Prorektor ds. Studenckich i Toku Studiów Uniwersytetu Ł., utrzymana została w mocy decyzja Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] odmawiająca M. R. przyznania stypendium za wyniki w nauce. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynikało, że w dniu 3 listopada 2006 r. M. R. złożyła wniosek o przyznanie stypendium za wyniki w nauce za rok akademicki 2005/2006 na kierunku ekonomia. Jak wyjaśnił organ, w tym czasie wnioskodawczyni była studentką drugiego roku na kierunku ekonomia oraz studentką czwartego roku na kierunku psychologia Uniwersytetu Ł.. Prorektor Uniwersytetu Ł. decyzją z dnia [...], powołując się na § 11 pkt 1 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu Ł. z dnia 7 września 2006 r., stwierdził, że jej odwołanie w sprawie przyznania stypendium uzależnionego od wyników w nauce zostało rozpatrzone negatywnie – stypendium nie zostało jej przyznane. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ograniczył się od stwierdzenia, że stypendium uzależnione od wyników w nauce może być przyznane tylko na podstawowym (pierwszym) kierunku studiów. Decyzja Prorektora Uniwersytetu Ł. nie zawierała żadnego pouczenia. W dniu 5 marca 2007 r. M. R. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. W jego treści podniosła przede wszystkim, że w trakcie roku akademickiego, którego dotyczył wniosek o stypendium obowiązywał inny regulamin, który uprawniałby ją do otrzymania stypendium także na drugim kierunku studiów. Wobec braku odpowiedzi na powyższe odwołanie, kolejnym pismem z dnia 4 listopada 2008 r. odwołująca się zwróciła się ponownie o przyznanie jej stypendium. W piśmie tym, wskazując na art. 184 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym], postawiła zarzut "nieważności z mocy samego prawa" postanowień regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu Ł.. W jej ocenie, z przepisu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wynika bowiem, że prawo do stypendium za wyniki w nauce przysługuje niezależnie na każdym z kierunków studiów. Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo, M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Ł. w sprawie niewydania decyzji w przedmiocie stypendium. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego wobec cofnięcia skargi ( sygn. III SAB/Łd 17/09). Następnie zaskarżoną decyzją Rektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...], którą sygnował i podpisał Prorektor ds. Studenckich i Toku Studiów Uniwersytetu Ł., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 11 pkt 1 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu Ł., utrzymano w mocy decyzję Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść § 11 pkt 1 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu Ł., zgodnie z którym "Stypendium za wyniki w nauce może być przyznane tylko na podstawowym (pierwszym) kierunku studiów". Zdaniem organu, w tej sytuacji nie było podstaw do przyznania stypendium na drugim kierunku studiów. Dalej organ podniósł, że określenie wysokości stypendiów i zasady przyznawania są autonomiczną sprawą uczelni i Rektor w uzgodnieniu z samorządem studenckim ustala zasady przyznawania stypendium oraz ich wysokość. Na powyższą decyzję M. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w jej ocenie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób rażący naruszają prawo materialne i procesowe. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 184 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W jej ocenie, w świetle wskazanego przepisu, Rektor miał obowiązek przyznać jej stypendium za wyniki w nauce. Przepis ten bowiem – jak stwierdziła – w sposób jednoznaczny stanowi, że student studiujący równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać stypendium za wyniki w nauce na każdym kierunku studiów. Podniosła ponadto, że skoro regulamin przyznawania pomocy materialnej nie stanowi obowiązującego prawa w rumieniu art. 87 Konstytucji RP, to nie może on odmiennie, niż czyni to ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym, określać kwestii przyznawania stypendiów. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez Rektora Uniwersytetu Ł. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ – jak podniosła – nie wyeliminował on niezgodnej z prawem decyzji Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Ł. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał w szczególności, że przepis art. 184 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie nakłada na uczelnię obowiązku przyznawania stypendiów na każdym kolejnym kierunku studiów, a jedynie daje taką możliwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, z tym, że w pierwszej kolejności z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę sąd dopatrzył się naruszeń prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, która wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu tych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Rektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. R. stypendium za wyniki w nauce. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym] oraz przepisy Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu Ł.. Stosownie do treści art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium za wyniki w nauce. Zgodnie zaś z art. 175 ust. 1 tej ustawy, w uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne świadczenia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 6-8, są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, przy czym stypendium za wyniki w nauce może być także przyznane bez konieczności składania wniosku przez studenta. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej studentowi przysługuje odwołanie do rektora składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji (art. 175 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym). Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, przekazują odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej (art. 175 ust. 3 powoływanej ustawy). Dodatkowo w art. 186 ust. 1 ustawy stanowi się, że szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 6-8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. W świetle art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i ust. 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że wskazanie przez ustawodawcę na "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a., przesądza o szczególnym charakterze postępowania przed organami szkoły wyższej i dopuszczalności jedynie pewnych odstępstw od uregulowanych w k.p.a. zasad. Uznać należy, iż te ewentualne odstępstwa dotyczą jedynie kwestii związanych z realizacją trybu i zasad postępowania wynikających z przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, regulujących postępowanie w sprawach o przyznanie stypendium, a organy nie mogą w sposób dowolny stosować ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza bowiem konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, przy zachowaniu autonomii szkoły wyższej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000r., sygn. akt SK 19/99, publik. w OTK nr 7, poz. 258). Dlatego też, postępowanie w sprawie przyznania stypendium winno zachować ogólne podstawowe cechy postępowania administracyjnego i respektować podstawowe jego założenia, w tym przede wszystkim zasady ogólne dotyczące m.in. dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), czy obowiązku przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Wskazany obowiązek ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym kolejnym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje bowiem zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Niezachowanie natomiast przez organ wymagań określonych bezwzględnie obowiązującymi przepisami, stanowi naruszenie przepisów o właściwości i zaliczane jest do wad kwalifikowanych decyzji administracyjnych skutkujących nieważnością aktu (art. 156 § 1 k.p.a.) bez względu na trafność lub nietrafność merytoryczną rozstrzygnięcia. Z przepisów powołanej powyżej ustawy o szkolnictwie wyższym rozważanej w powiązaniu z Regulaminem przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu Ł. z dnia 7 września 2006 r. (obowiązującym w dniu złożenia wniosku i wydawania decyzji z dnia [...]) wynika, że organem uczelni uprawnionym do przyznawania świadczeń w postaci stypendium za wyniki w nauce lub sporcie był dziekan właściwego wydziału, a nie Rektor Uniwersytetu Ł.. Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych (dziekani). Rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni, w szczególności podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza (art. 66 ust. 2). W myśl natomiast art. 70 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, kompetencje kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni określa statut. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora. Szczegółowy ustrój uczelni oraz inne sprawy dotyczące jej funkcjonowania, nie uregulowane w ustawie, określa statut (art. 17 powoływanej ustawy). Regulacja ustawowa znalazła swoje przełożenie w Regulaminie przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu Ł., stanowiącym załącznik do zarządzenia Rektora Uniwersytetu Ł. w sprawie regulaminu pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu Ł. Zgodnie z § 3 ust. 1 powoływanego regulaminu świadczenia w postaci m.in. stypendium za wyniki w nauce lub sporcie przyznaje dziekan. Od decyzji dziekana przysługuje odwołanie do Rektora składane w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Regulacja § 3 ust. 3 regulaminu pozwala aby dziekan lub odpowiednio Rektor, na pisemny wniosek Uczelnianej Rady Samorządu Studentów, przekazał swoje uprawnienia w tym zakresie na rzecz Wydziałowej Komisji Stypendialnej (dziekan) lub odpowiednio Uczelnianej Komisji Stypendialnej (Rektor UŁ), ale z załączonych akt nie wynika aby Komisje Stypendialne zostały powołane. Przenosząc powyższe uwagi, na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organem właściwym do wydania w pierwszej instancji decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania skarżącej stypendium za wyniki w nauce lub sporcie był zatem wyłącznie dziekan wydziału. Decyzji takiej brak jednak w aktach sprawy , wydana została natomiast jako decyzja I instancji, decyzja Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu uznać należało, że decyzja Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] odmawiająca M. R. przyznania stypendium za wyniki w nauce wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak bowiem wskazano organem właściwym do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium był dziekan właściwego wydziału, a nie Rektor Uniwersytetu Ł. (czy działający z jego upoważnienia Prorektor), który jest w tym wypadku organem odwoławczym . W rezultacie stwierdzić należy, że w I instancji decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 19 i 20 k.p.a), a obie decyzje Rektora Uniwersytetu Ł., który następnie rozpoznał odwołanie od swojej własnej decyzji wydane zostały z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a). Oznacza to, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy rozpoznając wniosek skarżącej winny mieć na uwadze, że dotyczy on prawa do stypendium motywacyjnego za rok akademicki 2005/2006, a zatem ocena zasadności tego wniosku winna uwzględniać stan prawny obowiązujący w okresie objętym wnioskiem. Ponadto w świetle art. 207 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania studentowi stypendium za wyniki w nauce powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej, 2) datę wydania, 3) oznaczenie strony lub stron, 4) powołanie podstawy prawnej, 5) rozstrzygnięcie, 6) uzasadnienie faktyczne i prawne, 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ winien także posiadać w aktach sprawy dowody doręczenia stronie decyzji, aby kontrolować zachowanie terminu do wniesienia odwołania lub skargi do sądu. Tymczasem nadesłane akta administracyjne są niekompletne brak jest w nich zwrotnych poświadczeń odbioru przesyłek doręczanych przez organ skarżącej oraz dowodu złożenia przez skarżącą pism do organu. Brak jest zatem informacji o zachowaniu przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Z powyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prorektora Uniwersytetu Ł. z dnia [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.