II OSK 1930/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 66/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 października 2006 r. nr LXIII/863/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. II OSK 1930/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 66/09 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 października 2006 r. nr LXIII/863/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - stwierdził nieważność "( 4 ust. 1, 2, 3, 5 i 6, ( 28 pkt 3 oraz ( 31" zaskarżonej uchwały a w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prokurator Okręgowy w S. wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości, kwestionując szereg przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz wskazując, że zarzucane wadliwości powinny skutkować usunięciem tego regulaminu w całości. Sąd uznając, że skarga jest zasadna, nie podzielił jednak zarzutów skargi dotyczących wadliwości w kwestii powielania w przedmiotowym regulaminie przepisów zamieszczonych w innych aktach normatywnych, zamieszczenia definicji chodnika, ustalenia współczynnika ilości odpadów przypadających na 1 mieszkańca. W ocenie Sądu takie przepisy regulaminu nie kwalifikują się na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Słupsku zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając: naruszenie przepisów postępowania - art. 134 ( 1 ppsa przez niedokonanie pełnej oceny aktu będącego przedmiotem skargi pod kątem jego zgodności z prawem, co wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia a także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm./ oraz ( 118, 137, 116 w zw. z ( 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" /Dz. U. Nr 100, poz. 908/. W ocenie Prokuratora Okręgowego w S. błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że powtórzenie niektórych przepisów zamieszczonych w innych regulacjach prawnych nie jest wadą skutkującą nieważnością zaskarżonego aktu normatywnego. Poza tym Sąd orzekł o stwierdzeniu kilku przepisów traktując je jako część zaskarżonej uchwały a nie regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały. Ponadto już tylko uznanie, że konieczne jest usunięcie kilku przepisów powoduje, że zaskarżony akt powinien być opracowany od nowa. Nie jest też słuszne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kwestii dopuszczalności ustalenia współczynnika ilości odpadów przypadających na 1 mieszkańca, podczas gdy w podstawie prawnej do wydania rozporządzenia upoważniono radę gminy do określenia minimalnej wielkości pojemników na odpadki, zaś analiza ilości odpadów stanowi tylko materiał wyjściowy do poczynienia odpowiednich ustaleń w regulaminie. Delegacja ustawowa dla rady gminy wylicza wyczerpująco kwestie, które powinny w regulaminie zostać uregulowane, zaś inne zamieszczone w nim elementy /współczynnik odpadów, definicja chodnika, powtórzenia już obowiązujących przepisów/ nie mieszczą się w delegacji ustawowej. Niektóre przepisy budzą wątpliwości ze względu na niejasne sformułowania /przepis ( 30 w zw. z ( 28 ust. 3 regulaminu/. Przepis ( 25 nakazujący przebywanie w miejscach publicznych zwierząt domowych wyłącznie pod nadzorem osoby dorosłej nie stanowi wykonania delegacji ustawowej a także budzi wątpliwości zwłaszcza, iż brak jest definicji pojęcia osoby dorosłej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie twierdząc, że zarzuty tej skargi nie są zasadne, a nawet wręcz wynikają ze swego rodzaju zacietrzewienia procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym rzędzie zasadny jest zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały, a nie stanowiącego do niej załącznik regulaminu. Następnie w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że uznaje skargę, w której wnosi się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały /wraz z wprowadzającym ją jako załącznik regulaminem/ za zasadną, tak jak gdyby uwzględniał tę skargę, po czym wywodzi, że w istocie podziela tylko niektóre zarzuty skargi. Już tylko te okoliczności, a także to, iż usunięcie, nawet gdyby było prawidłowe, powoduje konieczność przygotowania nowej uchwały w danym przedmiocie, skutkują koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela je wszystkie. Słuszne jest stanowisko Prokuratora Okręgowego w S., że powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez Radę Gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest według składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne. Nie jest kwestionowane w sprawie, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zasadne są też pozostałe zarzuty dotyczące zamieszczenia w zaskarżonej uchwale /regulaminie nią wprowadzonym/ regulacji, do których brak jest upoważnienia ustawowego. Dotyczy to np. ustalenia współczynnika odpadów na mieszkańca. Kwestia wielkości odpadów pochodzących od jednego mieszkańca ma znaczenie dla określenia wielkości pojemników na te odpady, nie może być jednak przedmiotem odrębnego ustalenia w regulaminie. Z powyższych względów wniosek skargi kasacyjnej co do tego, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony w całości, bowiem konieczne jest przygotowanie nowego regulaminu jest w pełni usprawiedliwiony. Odrębnej oceny przy ponownym ustalaniu regulaminu wymagają też niektóre proponowane zakazy czy nakazy. Przykładowo nie wydaje się uzasadniony, realny, a nawet stanowiący wykonanie ustawowej delegacji zakaz wyprowadzania zwierząt domowych pod nadzorem "dorosłych domowników", po pierwsze przy braku ustawowej definicji "dorosłego", a po wtóre, nie zawsze zwierzę domowe musi być wyprowadzane przez "domownika". W świetle powyższego godzi się zauważyć, że formułując pismo procesowe /odpowiedź na skargę/ Rada Gminy powinna poddać głębszej analizie wyrażane poglądy. Dotyczy to stwierdzenia, że niektóre zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej "wynikają ze swego rodzaju zacietrzewienia procesowego". Otóż okazało się, że nie tylko nie są one wynikiem "zacietrzewienia procesowego", ale są jak najbardziej uzasadnione. W tym świetle nie tylko niesłuszna, ale też niezbyt racjonalna, staje się treść odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.