II SA/Wa 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) uchyla postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], 3) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2008 r. określił J. Z. na dzień [...] października 2008 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 21,5%. W uzasadnieniu podał, iż w związku z błędnie naliczoną wysługą lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego oraz nabycia prawa do nagrody jubileuszowej, zaistniała konieczność ponownego dokonania przedmiotowych zaliczeń. Wskazał również, że policjantowi błędnie zaliczono okres prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z pouczeniem zainteresowany odwołał się od powyższej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kpa, przekazał odwołanie Komendantowi Głównemu Policji według właściwości. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Zatem organ ten pozostaje w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa "ministrem", a tym samym jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, które jest w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał ponadto, iż powyższe znajduje swoje uzasadnienie w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.). Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa po rozpatrzeniu środka zaskarżenia, utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję. W uzasadnieniu podał, że obowiązujące w dniu wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. o zaliczeniu J. Z. do wysługi lat na dzień [...] grudnia 1991 r. m.in. okresu 1 roku, 8 miesięcy i 12 dni prowadzenia działalności gospodarczej, zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 41 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, nie przewidywało dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej. Ustalenia takie stanowiły czynność materialno-techniczną polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat. Dopiero zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz jego procentową wysokość określa się w decyzji administracyjnej. Stąd też, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 155 Kpa. Organ wskazał również, iż bezzasadne jest żądanie policjanta odnośnie zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Żądanie to nie znajduje bowiem oparcia w powołanym zarządzeniu z dnia 10 maja 1991 r. oraz w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. W ocenie organu nieuprawniona jest także argumentacja zainteresowanego polegająca na próbie "zrównania" wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego z wysługą emerytalną. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. zarzucił jej: - naruszenie art. 16 § 1 Kpa i art. 155 Kpa, poprzez zmianę ostatecznego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 1992 r., - naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2008 r., w którym nie zaliczono J. Z. okresu prowadzenia działalności gospodarczej od [...] marca 1990 r. do [...] listopada 1991 r., popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, do okresu wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, wbrew brzmieniu tego przepisu. Wskazując na powyższe wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów odmiennych niż zarzuty w niej zawarte. Zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji służby stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś zgodnie z § 3 ww. przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Mając na uwadze wskazane przepisy należało zatem rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie od decyzji Komendanta Głównego Policji przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu – jak przyjęto w niniejszej sprawie – czy też odwołanie do organu wyższego stopnia, czyli Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niewątpliwie zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jednakże stosując wykładnię leksykalną powyższego sformułowania należy dojść do przekonania, iż odnosi się ono do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed Policją jako umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu, której zakres zadań został skonkretyzowany w sposób enumeratywny w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. Wśród nich nie sposób doszukać się zadań, które obejmowałyby sprawy wynikające ze stosunków służbowych, w tym sprawy osobowe. Zatem tylko w ww. zakresie Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 32 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1). Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Bezsporne jest, że mianowanie policjanta na określone stanowisko służbowe pociąga za sobą konieczność określenia m.in. uposażenia na tym stanowisku. Z kolei określenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest w istocie elementem ustalenia tegoż uposażenia, a zatem łączy się nierozerwalnie ze stosunkiem służbowym powstałym w wyniku mianowania. Taka interpretacja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż również od decyzji określającej prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wydanej przez Komendanta Głównego Policji służy policjantowi odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu zatem, bez względu na ocenę trafności merytorycznego rozstrzygnięcia, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi na przytoczone wyżej argumenty oraz kierując się treścią art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł również o uchyleniu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...], jako naruszającego prawo. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. O uchyleniu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...], Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).