II OSK 1749/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M., H. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 400/09 w sprawie ze skargi J. K. i G. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 400/09, po rozpoznaniu skargi J.K. i G.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu nakazał Z. i A. M. w terminie do dnia [...] marca 2009r. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na wniosek I. K. podjął postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie wykorzystywane jako magazyn części samochodowych. Podał, iż do istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w 1958 r. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, inwestor samowolnie dobudował w 1994 r. pomieszczenie o wym. 4,0 x 3,40 m na elewacji południowej, którego ściana bez otworów znajduje się w granicy działki sąsiedniej należącej do J. i I. K. i w linii ściany istniejącego budynku mieszkalnego, która również znajduje się w ostrej granicy działki sąsiedniej. Dobudowane pomieszczenie zostało połączone z parterem budynku, który jest użytkowany od 1991r. jako sklep z częściami samochodowymi. Powierzchnia użytkowa pomieszczenia została przeznaczona pod magazyn części samochodowych. Organ wyjaśnił, iż podjęte w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy czynności (w tym zeznania inwestora i świadków) pozwoliły na ustalenie, iż rozbudowa budynku zrealizowana została w 1994r. Nie uznał przedstawionego przez skarżącego (na okoliczność daty rozbudowy obiektu) dowodu z mapy aktualizacyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę J. D. w granicach lokalizacji z dnia 24 sierpnia 1998r. dla działki nr 5539/2, która graniczy z działką inwestorów nr 5540. Ustalił bowiem – na podstawie informacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Zwoleniu że sporządzona przez geodetę mapa jest mapą do celów projektowych obejmującą działką nr 5539/2. Nie można stwierdzić jej stanu aktualnego na 1998r. dla działki nr 5540, gdyż w zasobie PODGiK w Zwoleniu nie zarejestrowano żadnej roboty geodezyjnej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną przy zachowaniu bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, na terenie przeznaczonym pod ten rodzaj zabudowy, co potwierdza sporządzona przez osobę uprawnioną ocena techniczna. Tym samym rozstrzygnięcie w zakresie dobudowanego obiektu zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. winno być oparte o treść 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Wykonana dobudowa nie narusza treści art. 37 ustawy Prawa budowlanego z 1974r. Powyższe ustalenia skutkowały nakazem wykonania określonych prac budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych elementów obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania I. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł, iż nałożony obowiązek należy wykonać do dnia 30 czerwca 2009r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Oceniając skarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż wydana w dniu 19 lutego 2009r. decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego nakazująca inwestorom wykonanie w terminie do dnia 30 marca 2009r. robót budowlanych w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem jest prawidłowa. Organ nie dopatrzył się w działaniach organu orzekającego naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Podał, iż istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie terminu zakończenia samowolnej budowy. Data ta była różnie określana przez strony postępowania. Właściciel nieruchomości sąsiedniej I. K. jako datę budowy podawał 1996r. albo 1998r., inwestor wskazywał 1994r. Ostatecznie prawidłowo na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalono, iż inwestycja zrealizowana została w 1994r. Ustalenia powyższe prowadziły do zasadnego wniosku, iż sprawa podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Powołując treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz wskazując na orzecznictwo sądowe w tym zakresie organ podał, że odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów prawa budowlanego z 1974r. Organ stwierdził, iż budynek mieszkalny z samowolnie wykonaną dobudową jest zgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy Zwoleń, obowiązującymi w dacie dokonanych zmian w latach 1990 – 1994, jest także zgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania miasta i gminy Zwoleń (uchwała Nr XIII/95/2003 Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 25 listopada 2003r.). Zachowane zostały również warunki techniczne związane z usytuowaniem ww. budynku mieszkalnego, jak i jego samowolną dobudową (na budowę budynku mieszkalnego w granicy działki sąsiedniej właściciele posiadają pozwolenie na budowę z dnia 18 października 1958r.). Wykonana samowolnie dobudowa do budynku mieszkalnego nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, jak i zdrowotnych dla otoczenia (sklep motoryzacyjny jest oddalony od budynku mieszkalnego skarżących o 14,0 m). Teren inwestycji oprócz zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, przeznaczony jest także pod usługi. Przedstawiona inwentaryzacja budowlana obiektu wykonana przez osobę uprawnioną, potwierdza, iż dobudowana część budynku została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i jest bezpieczna w eksploatacji i użytkowaniu. Ponadto wykonana dobudowa nie narusza układu konstrukcyjnego budynku istniejącego. Za słuszne organ uznał nałożenie na inwestora stosownie do art. 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Wykonał tym samym wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008r. zapadłym w niniejszej sprawie. Wyrok ten jest wiążący dla organów nadzoru budowlanego. Jeżeli bowiem nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, organ nadzoru budowlanego powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile nie ma ku temu przeszkód w przepisach prawa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli J. i I. małżonkowie K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a także art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy Prawo budowlane 1974r. w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane 1994r. poprzez rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995r. w odniesieniu do stanu faktycznego powstałego po tej dacie tj. do obiektu którego budowa została zakończona po dniu 1 stycznia 1995r. oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenia daty powstania spornej samowoli budowlanej oraz art. 75 §1 k.p.a., poprzez nieprzyjęcie wszystkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa ewentualnie specjalisty z zakresu chemii budowlanej, a także dowodu z oględzin obiektu spornego oraz dowodu z przesłuchania wykonawcy mapy Jana Dziekońskiego sporządzonej według stanu na dzień 24 sierpnia 1998r. dla ustalenia wieku samowoli budowlanej, a tym samym ustalenia czy obiekt był wybudowany pod rządami prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995r., czy też po tej dacie, a także art. 76 §1 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z mapy geodezyjnej złożonej przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy dokonaniu jego właściwej oceny nie dawał podstaw do przyjęcia ustalenia, że obiekt będący samowolą budowlaną powstał i został zakończony przed 1 stycznia 1995r. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organu obu instancji, iż dobudowany obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej zastosowanie mają w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i zastosowanie ma art. 40 tej ustawy. Jednakże zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. winno obejmować także przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zobowiązując inwestorów (wydaną w dniu 19 lutego 2009r. decyzją) do wykonania określonych robót budowlanych organ I instancji podniósł, iż dotychczas wykonane prace są niedostateczne i niezgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690). Z powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika, iż mimo wynikającego z ustawy obowiązku rozpatrzenia sprawy w trybie przepisów art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. organy dokonały oceny stanu sprawy stosując przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1994r. Takie działanie organów orzekających w sprawie jest nieprawidłowe, niezbędnym więc jest uchylenie wydanych przez organ I i II instancji rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998r., sygn. akt IV SA 1164/96 stwierdzające, iż art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc decyzja kwestionowana przez skarżących i związane z nią decyzje następne winny być oceniane według tej ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych." Jak wynika z ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie zobowiązanie do wykonania określonych robót budowlanych w celu legalizacji samowoli budowlanej oceniane było przez pryzmat przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z 1994r., podczas gdy rozstrzygnięcie oparte zostało o przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania A. M., Z. M. oraz H. M., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów, co doprowadziło do orzeczenia, iż zastosowanie ww. przepisów winno obejmować także przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podczas gdy prawidłowa analiza przepisów prawa nakazuje zastosowanie aktualnych przepisów. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie sprowadzała się do zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tego przepisu, co doprowadziło do orzeczenia, iż zastosowanie winny mieć także przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podczas gdy zdaniem skarżących kasacyjnie prawidłowa analiza przepisów prawa nakazuje zastosowanie aktualnych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tak postawionego zarzutu. Skarżący kasacyjnie nie kwestionowali ustaleń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, że dobudowany obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej zastosowanie mają w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Kwestią sporną pozostawało zatem jedynie to, czy stosując uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane organy winny były również stosować uprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze, czy też przepisy rozporządzeń wydane na gruncie obecnie obowiązującej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że decyzja kwestionowana przez skarżących i związane z nią decyzje następne winny być oceniane według ustawy z 1974 roku a także wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Podkreślenia wymaga to, że rozporządzenie jako akt podustawowy wydany może być wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji zawartej w ustawie. Skoro zatem w konkretnym stanie prawnym zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującej ustawy to tym samym zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy, nie zaś rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie które wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.