II OSK 31/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 355/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na prace budowlane oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 355/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę Zespołu Mieszkaniowo - Handlowego "[...]", z podziemnymi garażami, na nieruchomościach gruntowych, zlokalizowanych przy ulicy [...] w Warszawie. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 62, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków, orzekł w pkt 1 o pozwoleniu na prace budowlane związane z wyżej wskazaną budową, w zakresie: realizacji budynków mieszkalnych z usługami przy ulicy [...] nr [...] "budynek A" i nr [...] "budynek B", usytuowanych w pierzei ul. [...] oraz "budynku C" na tyłach Hali Targowej, mieszkalnego z usługami, usytuowanego w głębi nieruchomości przy ul. [...]; realizacji dwóch kondygnacji podziemnych na cele parkingowe i usługowe w obszarze projektowanych budynków i pod budynkiem Hali Targowej [...], połączonych funkcjonalnie z resztą Zespołu; realizacji antresoli w budynku Hali Targowej; realizacji szklanego łącznika pomiędzy Halą Targową a budynkiem C przewidzianego na poziomie + 1, w oknie obok wejścia głównego w elewacji tylnej Hali; realizacji kanałów wentylacyjnych w budynku Hali Targowej, podwieszonych pod dachem budynku w poziomie górnego pasa dźwigarów. W pkt 5 decyzji organ określił warunek prowadzenia prac poprzez zabezpieczenie przed zniszczeniem budynków sąsiadujących z budową Zespołu Mieszkaniowo - Handlowego "[...]", położonych przy ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...] i budynku administracyjnego na tyłach Hali Targowej. Od decyzji tej odwołała się Politechnika Warszawska, wnosząc o zamieszczenie w decyzji warunku prowadzenia prac mając na względzie zabezpieczenie przed zniszczeniem budynku, zlokalizowanego przy ulicy [...] w Warszawie oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub o zmianę pkt 5 zaskarżonej decyzji i wprowadzenie w nim warunku zabezpieczenia zarządzanego przez wspólnotę budynku. W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zaznaczając, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowe nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie, są elementem układu przestrzennego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965 r., w ramach Osi Stanisławowskiej. Ponadto budynek Hali Targowej przy ulicy [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Organ, odnosząc się do argumentów odwołań w zakresie uchylenia w części zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez dodanie warunku prowadzenia prac, polegającego na zabezpieczeniu przed zniszczeniem budynku, zlokalizowanego przy ulicy [...] w Warszawie oraz budynku przy ulicy [...] w Warszawie, wyjaśnił, że budynki te nie są wpisane do rejestru zabytków, natomiast stanowią element układu przestrzennego, objętego ochroną konserwatorską. Zatem wprowadzenie powyższego warunku leży w gestii organu administracji architektoniczno - budowlanej, wydającego decyzję zezwalającą na realizację danej inwestycji, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Dalej Minister Kultury odwołał się do argumentacji organu I instancji, iż omawiane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy chronionych wartości układu przestrzennego Osi Stanisławowskiej, jak również wartości zabytkowych Hali Targowej przy ulicy [...] oraz że projektowane budynki są budynkami o współczesnej architekturze, nawiązującymi jednak do historycznej zabudowy, zlokalizowanej na tym obszarze. Zdaniem Ministra Kultury, organ ochrony zabytków przy dokonywaniu rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na realizację prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz na terenie chronionego układu przestrzennego, bierze pod uwagę wpływ zamierzonej inwestycji zarówno na ten zabytek, jak i na objęty ochroną konserwatorską obszar, w odniesieniu do istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ocena konserwatorska zamierzenia inwestycyjnego zależy przede wszystkim od zharmonizowania nowej zabudowy z istniejącą historyczną zabudową oraz od poszanowania istniejących wartości przestrzenno- architektonicznych. Organ odwoławczy stwierdził również, że zagwarantowanie warunków prawidłowej ekspozycji zabytkowej Hali Targowej przy ul. [...], stanowiącej główny element kompozycji planowanego zespołu zabudowy, zwłaszcza od strony ul. [...], jest zgodne z przepisem art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Natomiast w odniesieniu do planowanego zespołu budynków mieszkalno - usługowych uznał, że realizacja omawianej inwestycji może zostać zaakceptowana z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów przestrzennych, z uwagi na dostosowanie wysokości tych obiektów do istniejącej, historycznej zabudowy, obniżenie i wycofanie ostatnich kondygnacji, co w konsekwencji nie doprowadzi do zaburzenia relacji przestrzennych pomiędzy zabudową historyczną i nowoprojektowaną. W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa Noakowskiego 16 wniosła o jej uchylenie. Skarżąca Wspólnota zarzuciła naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. z 2004 r., nr 150, poz. 1579 ze zm.) w związku z art. 107 K.p.a., przez błędne oznaczenie siedziby wnioskodawcy, tj. Spółki "[...]" Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie oraz brak precyzyjnego określenia miejsca położenia planowanej inwestycji. Podniosła także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków przez uznanie, że prowadzenie prac wymienionych w pkt 1 zaskarżonej decyzji, nie jest uwarunkowane zabezpieczeniem przed zniszczeniem, w wyniku prowadzonych prac budowlanych, budynku przy ul. [...] w Warszawie, pomimo, że omawiany budynek znajduje się w układzie przestrzennym wpisanym do rejestru zabytków w ramach tzw. Osi Stanisławowskiej i jako taki podlega ustawowej ochronie i opiece. Jako ostatni wskazała zarzut naruszenia art. 73 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a., polegający na zaniechaniu obowiązku umożliwienia stronie wglądu do materiałów sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, uznając, że zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również przepisami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na treść art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków oraz rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich (...), określające tryb i sposób wydawania stosownych pozwoleń. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, sprowadzającego się do kwestii zabezpieczenia przed zniszczeniem, w wyniku prowadzonych prac budowlanych związanych z realizacją Zespołu Mieszkaniowo - Handlowego "[...]", budynku przy ul. [...] w Warszawie, zwrócił uwagę, że wydanie decyzji, mającej na celu zagwarantowanie zabytkowej Hali Targowej przy ul. [...], stanowiącej główny element kompozycji planowanego zespołu zabudowy, warunków prawidłowej ekspozycji, zwłaszcza od strony ul. [...], jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 2 ustawy, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Stołeczny Konserwator Zabytków dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - co podlega zabezpieczeniu przed zniszczeniem w wyniku prowadzonych prac budowlanych. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż budynek zlokalizowany przy ul. [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków i uznał, że zarzuty zawarte w skardze mogą być podnoszone w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno - budowlanej, a nie przed organem ochrony zabytków, w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wymaganego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa Noakowskiego 16, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Alternatywnie skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, poprzez uznanie, iż warunkiem prowadzenia prac wymienionych w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2008 r., w imieniu którego działał Stołeczny Konserwator Zabytków, jest zabezpieczenie przed zniszczeniem w wyniku prowadzonych prac budynków sąsiadujących z budową Zespołu Mieszkaniowo - Handlowego "[...]", położonych przy ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...] i Budynku Administracyjnego na tyłach Hali Targowej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1b w zw. art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, prowadzenie prac wymienionych w decyzji nie jest uwarunkowane zabezpieczeniem przed zniszczeniem w wyniku prowadzonych prac budowlanych także budynku położonego, przy ul. [...]. Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że budynek położony w Warszawie przy ul. [...] znajduje się w historycznym przestrzennym założeniu urbanistycznym XVIII-wiecznej Warszawy, wpisanym w 1965 r. do rejestru zabytków pod nr [...] w ramach tzw. Osi Stanisławowskiej. Tym samym, zdaniem Wspólnoty, podlega on ustawowej ochronie i opiece na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków. Podkreślono, iż sam fakt położenia w układzie przestrzennym, wpisanym do rejestru zabytków, przesądza o uznaniu każdej położonej w tej strefie nieruchomości za dobro kultury o charakterze zabytkowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ustawy o ochronie zabytków zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ale także ich części lub zespoły. Kamienica przy ul. [...] jest ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków, jako zabytek architektoniczny o pierwotnej funkcji mieszkaniowej (czas powstania: 1910 r., epoka: modernizm wczesny), przez co jej ochrona zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań zapobiegających zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek jej wartości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, bezsprzecznym jest to, iż prowadzenie prac budowlanych na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z omawianą kamienicą, bez odpowiedniego zabezpieczenia tej kamienicy przed zniszczeniem w wyniku prowadzonych prac, może spowodować znaczny uszczerbek dla jej wartości. Dalej powołując się na art. 4 pkt 2 ustawy, autor skargi kasacyjnej podniósł, że organy administracji publicznej obowiązane są podejmować stosowne działania nawet wówczas, gdy zagrożenie takie ma charakter jedynie potencjalny lub hipotetyczny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania - Spółka [...] Sp. Komandytowa w Warszawie - wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono, że skarżąca Wspólnota nie była legitymowania do złożenia skargi, z uwagi na brak interesu prawnego, a tym samym nie jest również uprawniona do złożenia skargi kasacyjnej. Argumentując powyższe stanowisko wskazano, że w przypadku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, stroną postępowania (podmiotem posiadającym interes prawny) jest jedynie wnioskodawca (właściciel zabytku). Stronami postępowania nie są natomiast właściciele obiektów sąsiadujących z obiektem rejestrowym. W przedmiotowej sprawie skarżona decyzja w żadnym zakresie nie dotyczy obiektu przy ul. [...] oraz nie wpływa na sferę praw i obowiązków składającej skargę Wspólnoty Mieszkaniowej. Tym samym strona skarżąca nie posiadała interesu prawnego w niniejszej sprawie zarówno na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. Bez znaczenia dla możliwości złożenia skargi przez Wspólnotę pozostaje również okoliczność, iż organy administracji publicznej traktowały skarżącą jako stronę postępowania. O posiadaniu przymiotu strony decyduje bowiem interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego, a nie uznanie za stronę przez organ administracji publicznej. Z kolei odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podzielono argumentację organów administracji oraz Sądu I instancji o braku podstaw do objęcia ochroną konserwatorską kamienicy przy ul. [...]. Z przepisów § 5 ust. 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich (...) oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków wynika, że nałożenie w decyzji obowiązku zabezpieczenia określonych obiektów przed uszkodzeniem lub zniszczeniem pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego, który w zależności od okoliczności danej sprawy ma możliwość zobowiązania wnioskodawcy do zabezpieczenia określonego zabytku. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do określenia szczególnych warunków zabezpieczenia spornej kamienicy, co nie wyklucza jednak podjęcia takich działań przez właściwy organ w sytuacji pojawienia się zagrożenia dla sąsiadującego obiektu. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2010 r. skarżący podniósł, że w sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku ze względu na zaistniałą przesłankę do wznowienia postępowania, a mianowicie ze względu na fakt, że budynek przy ul. [...] w Warszawie ma dwie wspólnoty mieszkaniowe o nazwach "Wspólnota Mieszkaniowa [...] KW I" i "Wspólnota mieszkaniowa [...] KW II", podczas gdy decyzje administracyjne kierowane były do nieistniejącego podmiotu, oznaczonego jako "Wspólnota mieszkaniowa [...]". Przypadek nieważności postępowania spowodowany brakiem możliwości obrony swoich praw przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę z urzędu. W ustosunkowaniu się do odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd I instancji przesądził, że Wspólnocie przysługuje status strony, a istniejące regulacje prawne, w tym przede wszystkim art. 32 Prawa budowlanego, pozwalają także innym podmiotom niż właściciel nieruchomości, uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym prowadzenia robót budowlanych w obiekcie zabytkowym. Podtrzymano ponadto pozostałe wywody i zarzuty skargi kasacyjnej co do możliwości objęcia ochroną konserwatorską obiektu nie wpisanego do rejestru zabytków, ale stanowiącego element zabytkowego układu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W pierwszym rzędzie należało rozważyć kwestię nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Zarzut taki nie został wprawdzie w skardze kasacyjnej postawiony, ale Naczelny Sąd Administracyjny winien go brać pod rozwagę z urzędu, tym bardziej, że skarżący w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2010 r. wskazał nową okoliczność, a mianowicie taką, że w jego przekonaniu Wspólnota Mieszkaniowa Noakowskiego 16, biorąca do tej pory udział w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem I instancji, nie reprezentowała żadnej ze wspólnot faktycznie istniejących w tym budynku, co pozbawiło obie istniejące wspólnoty możliwości obrony swych praw w tych postępowaniach. Przy tak postawionym zarzucie zauważyć należało, że decyzja organu I instancji kierowana była do E. P. – przewodniczącej i członka zarządu wspólnot KW I i KW II. W tym czasie jak i w chwili obecnej obie wspólnoty miały ten sam czteroosobowy zarząd, składający się z tych samych osób, w tym E. P. i M. R.. Zmiana składu osobowego zarządu nastąpiła w dniu 19 grudnia 2008 r. Okoliczność ta została potwierdzona na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika Wspólnoty KW I - adw. J. J., która złożyła do akt stosowny dokument (uchwałę). Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej [...] – r. pr. P. W. zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, przy czym pełnomocnictwa udzielili mu E. P. i M. R. – dwaj członkowie zarządu obu wspólnot. Uchwałą z dnia 19 grudnia 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] KW I zmieniła skład zarządu oraz wybrała nowego przewodniczącego w osobie R. M. Podobna zmiana została dokonana we Wspólnocie KW II (przyznane na rozprawie przed NSA). R. M. udzielił pełnomocnictwa procesowego do postępowania sądowoadministracyjnego radcy prawnemu P. W., nie precyzując w imieniu jakiej wspólnoty dokonuje tej czynności prawnej. Pełnomocnictwo to nie zostało cofnięte, a w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej zgłosiła się dodatkowo pełnomocnik Wspólnoty KW I – adwokat J. J., na podstawie osobnego pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Zarządu Wspólnoty KW I – R. M.. W takim stanie sprawy nie można przyjąć, że którakolwiek ze wspólnot mieszkaniowych budynku przy ul. [...] nie była reprezentowana i to zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Zarzutu takiego w skardze kasacyjnej nawet nie postawiono, co wyklucza - wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - możliwość jego uwzględnienia, o ile dotyczyłby on postępowania administracyjnego, nawet gdyby w rzeczywistości fakt taki miał miejsce. W istocie, przy uwzględnieniu okoliczności, że osoby udzielające pełnomocnictwa radcy prawnemu P. W. reprezentowały obie wspólnoty i nie ograniczyły zakresu pełnomocnictwa tylko do jednej z nich (tak jak to uczyniono w przypadku pełnomocnictwa udzielonego adw. J. J.) oraz udzielały pełnomocnictwa w imieniu "Wspólnoty Mieszkaniowej [...]", traktowanej jako jedna całość, należało przyjąć, że obie wspólnoty były należycie reprezentowane w postępowaniu przed Sądem I instancji. Należy w tym miejscu z całą mocą podkreślić, że wadliwego oznaczenia (określenia nazwy) strony nie można utożsamiać z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu podmiotu nieistniejącego. W związku z tym należało przyjąć, że w sprawie nie zachodził wskazywany w piśmie procesowym skarżącego z dnia 30 grudnia 2010 r., przypadek nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania Spółki [...] Sp. Komandytowa w Warszawie, Wspólnota Mieszkaniowa [...], której skargę wniesioną do Sądu I instancji oddalono, była uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej od takiego wyroku na podstawie przepisu art. 173 § 2 P.p.s.a., bez konieczności wykazywania własnego interesu prawnego. Wobec nie stwierdzenia żadnej z pozostałych przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przejść należało do zbadania zarzutów kasacyjnych. W tym kontekście zwrócić należało uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Powyższe może mieć znaczenie, gdyż zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków – opiera się na twierdzeniu o niewłaściwej odmowie jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a w szczególności na stwierdzeniu, że przepis ten winien mieć zastosowanie do obiektu zabytkowego, jakim jest budynek przy ul. Noakowskiego 16. Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika tymczasem, że sporny budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Strona skarżąca wskazała jedynie, że budynek ten wpisano do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, który prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8). W piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m. in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków). Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i następującej na jej podstawie czynności materialno – technicznej (czynności samego wpisu). Decyzja o wpisie do rejestru ma wprawdzie również pewne cechy deklaratoryjne, w tym sensie, że potwierdza istniejący stan "zabytkowości" danego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, ale do formalnego objęcia ochroną konserwatorską konieczna jest decyzja, o której wyżej była mowa (zob. P. Antoniak, M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski "Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. komentarz", LEX 2010, komentarz do art. 9 ustawy). Decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie można wobec tego utożsamiać z wpisem do gminnej ewidencji zabytków, na co powoływała się strona skarżąca. W literaturze przedmiotu wyrażany jest przy tym trafny pogląd, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków, nie oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków przesądza wprost, że wpis do historycznego układu budowlanego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Wpisanie danego obszaru ze względu na jego zabytkowe cechy nie oznacza więc, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza, że w decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. (zob. K. Zalasińska "Ochrona zabytków", wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 83). Podobnie co do zakresu ochrony układu urbanistycznego wypowiedział się K. Gruszecki w glosie do postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 6/06 (GSP-Prz.Orz. 2009/4/67). Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się podobnie na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.) m. in. w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Gd 2823/95 (System Informacji Prawnej LEX nr 29304), w którym stwierdzono, że "wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków". Podobne poglądy wyrażano w wyrokach z dnia 21 września 1993 r., sygn. akt SA/Po 3224/92 (Orzecznictwo Sądów Polskich z 1995 r., nr 5, poz. 121) oraz z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. I SA 730/97 (ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 24). Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt II CK 729/04 (System Informacji Prawnej LEX nr 180863) podzielił to stanowisko prawne. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, opierający się na odmiennej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1b i art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, okazał się w świetle powyższego chybiony. Podzielić zatem należało stanowisko Sądu I instancji, że zarówno Stołeczny Konserwator Zabytków, jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie posiadali kompetencji do rozciągnięcia ochrony, o której mowa jest w art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków również w stosunku do obiektu nie wpisanego do rejestru zabytków. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków) jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (zob. P. Antoniak i inni – op. cit., wyroki NSA z dnia 25 września 1996 r., sygn. akt I SA 675/96 [ONSA-OZ z 2000 r., nr 1, poz. 6] i z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 626/99 [System Informacji Prawnej LEX nr 78933]), a zatem organy ochrony zabytków mogą działać tylko w granicach swoich kompetencji, w zakresie przewidzianym ustawą o ochronie zabytków. Nie pozbawia to strony, której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), do czynnego uczestniczenia w postępowaniu przed właściwym organem architektoniczno-budowlanym, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.