IV SA/Gl 155/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. M. S. wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz córki D.oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, jak również dodatku z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przyznał M. S. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córkę D. S. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...]- zł. i przekracza kwotę progową 583,- zł. kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych o [...]- zł., co stanowi przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. M. S. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz wnioskowanych dodatków. Powołała się na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną oraz zaznaczyła, że jej zdaniem, odmowa przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń rodzinnych jest sprzeczna z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP i naraża ją na szkodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,- zł. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,- zł. Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w niniejszej sprawie za 2007 r., gdyż postępowanie dotyczy okresu zasiłkowego 2008/2009). Nadto przez pojęcie rodziny należy rozumieć małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, nadto do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Organ odwoławczy wskazał, że M. S. jest mężatką, a jej rodzina w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest trzyosobowa. Na podstawie akt sprawy ustalono również, że dochód jej rodziny w roku 2007 wyniósł [...]- zł., tym samym miesięczny dochód rodziny wynosi [...]- zł. (co wynika z zaświadczenia naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r., nr [...]). W konsekwencji miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny odwołującej przekracza kwotę uprawniającą do otrzymania zasiłku rodzinnego, o kwotę większą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu ( [...]:12 = [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. S. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu oraz opisała potrzeby materialne niezbędne do zapewnienia jej córce prawidłowej opieki. Argumentowała, że jej dochód został obliczony nieprawidłowo, albowiem od kwoty dochodu uzyskanego w 2007 r. należało odliczyć zwrot podatku w wysokości [...],- zł., jaki otrzymała w dniu [...] r., dlatego wnioskowała o wydanie pozytywnego orzeczenia przywracającego jej prawo do wnioskowanych świadczeń w okresie zasiłkowym 2008/2009. Nadto, organom orzekającym zarzuciła zaniechanie działań zmierzających do urealnienia kryteriów dochodowych tj. "kwoty progowej 583,- zł.", która nie uległa zmianie od pięciu lat i nie przystaje do aktualnych realiów 2008 r., w czym upatrywała naruszenia art. 32 i art. 69 Konstytucji RP oraz art. 417 ¹ i art. 417 ² Kodeksu cywilnego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia i wniosło o jej oddalenie oraz nie podzieliło stanowiska skarżącej dotyczącego obliczenia jej dochodu. Zdaniem Kolegium, ustawodawca ściśle ustalił zasady obliczania dochodu rodziny, a zwrot podatku w następnym roku podatkowym nie wpływa na obniżenie dochodu, jaki organy administracji uwzględniają w przypadku weryfikacji wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Jak z powyższego wynika, zawarte w skardze żądanie ponownego rozpoznania wniosku złożonego do organu administracji i przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, przekracza kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który związany jest uprawnieniami nadanymi wskazanymi wyżej normami prawnymi p.p.s.a. W ramach złożonej skargi Sąd ten może natomiast dokonać oceny zgodności z obowiązującym prawem poddanych kontroli sądowej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć wpływ na ich wynik. Zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, ich przyznawania oraz wypłacania reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. W myśl natomiast art. 4 ust. 2 prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00- zł. (por. art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.). Natomiast, w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00- zł. (por. art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Tym samym jednym z warunków koniecznych do przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując, zatem wniosek skarżącej z dnia [...] r., w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy w sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanych przez skarżącą świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącej, kwota otrzymanego przez nią zwrotu podatku za rok 2007 r., pomimo, iż została faktycznie wypłacona w 2008 r., nie powinna być zaliczona do dochodu jej rodziny za rok 2007. Oceniając prawidłowość wyliczenia dochodu rodziny skarżącej wskazać trzeba, że w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych określono, iż ilekroć w tej ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast treść art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Podstawę do wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, w przypadku, gdy wnioskodawca uzyskuje przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych), stanowi dołączone do wniosku o zasiłek rodzinny zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy, zawierające informacje o wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku, wysokości należnego podatku (art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. a-d tej samej ustawy). Jednocześnie dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w razie spełnienia określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych przesłanek, tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania samego zasiłku rodzinnego. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w tej ustawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), które obowiązywało w dacie złożenia przez skarżącą wniosku. Przepis § 15 ust. 1 tego rozporządzenia określa, że dochód członka rodziny pomniejsza się o: należny podatek, składki na ubezpieczenie zdrowotne i składki na ubezpieczenie społeczne. Tym samym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i powołane rozporządzenie w sposób bardzo precyzyjny określają, jak ustala się dochód rodziny. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, opierając się na zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych (k-15 akt administracyjnych) i uzyskany w 2007 r. dochód męża skarżącej, który wyniósł [...]- zł. Dochód ten, pomniejszony o należny podatek w wysokości [...],- zł. oraz o składki na ubezpieczenie zdrowotne, obliczone według wzoru zawartego w § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, to jest o kwotę [...] zł., wyniósł netto [...]- zł. Miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej w 2007 r. stanowi kwotę [...]- zł. ( [...] = [...]), a więc przekroczył kwotę określoną w art. 5 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (to jest 583,- zł.) i przekracza kwotę uprawniającą do otrzymania zasiłku rodzinnego o [...]- zł., czyli o kwotę większą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Prawidłowe wyliczenia, co do wysokości uzyskanego przez skarżącą w roku 2007 dochodu, świadczyły o przekroczeniu kryterium dochodowego ustalonego przez ustawodawcę, jako podstawowego warunku w zakresie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodatków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dane dotyczące dochodu rodziny skarżącej wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego były wiążące dla organów administracji orzekających w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej należy zauważyć, iż ustalenie przez organy pomocy społecznej wysokości dochodu jest prawidłowe i dokonane w sposób zgodny z powołanymi przepisami regulującymi kwestię obliczania dochodu rodziny w zakresie ustalania uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Wbrew stanowisku skarżącej nie ma podstaw do odliczenia wypłaty zwrotu podatku od dochodu rodziny skarżącej za 2007 r. Jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy pojęcie dochodu nie jest pojęciem uznaniowym, lecz ustawowym w sposób jednoznacznie uregulowanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. art. art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 tej ustawy). Oznacza to, że można odliczyć od dochodu rodziny tylko taki dochód, który został utracony. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, utrata dochodu, oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, Stwierdzić trzeba, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie zachodzi żadna z tych wyżej wymienionych przesłanek. Z tego powodu prawidłowo został ustalony dochód skarżącej uzyskany w 2007 r. i nie może on zostać pomniejszony, gdyż żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zezwala na odliczenie od dochodu rodziny zwrotu podatku. W świetle prawidłowych ustaleń faktycznych, poczynionych w toku postępowania administracyjnego, wobec uzyskania w rodzinie skarżącej roku 2007 średniego miesięcznego dochodu na jednego członka rodziny w kwocie [...]- zł., przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń rodzinnych, to jest w jej przypadku kwotę 583,- zł., warunkujące prawo do przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu działania organów z naruszeniem art. 32 i art. 69 Konstytucji RP w związku z niepodwyższaniem od pięciu lat kwoty progowej 583,- zł. zauważyć przyjdzie, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określają ustawy. Nałożony na władze publiczne obowiązek równego traktowania i pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 32 i art. 69 Konstytucji RP) jest w konsekwencji realizowany i udzielany poprzez stosowanie uregulowań zawartych między innymi w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji świadczenia określone w tej ustawie przyznawane mogą być jedynie w oparciu o wyżej omówione przesłanki, które były podstawą prawną rozstrzygnięć podjętych w rozpatrywanej sprawie. Zaznaczyć przyjdzie, że art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zasady tej odpowiedzialności regulują ustawy zwykłe, a podstawowe normy zawarte są w art. 417-4172 i art. 421 Kodeksu cywilnego. Jednakże przez "niezgodność z prawem", o której mowa w art. 417 § 1 K.c., należy rozumieć niezgodność z wyraźnym przepisem prawnym, co zdaniem składu orzekającego, nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie znalazł także powodów do skorzystania z instytucji, określonej w art. 193 Konstytucji RP i przedstawienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Takie pytanie Sąd przedstawia tylko wówczas, gdy dochodzi do przekonania o niekonstytucyjności danego konkretnego przepisu. Natomiast wyrażone przez skarżącą wątpliwości, co do zasadności nie podnoszenia od pięciu lat "kwoty progowej 583,- zł." i tym samym, jej zdaniem, wyrządzanie dzieciom niepełnosprawnym szkody w porównaniu z dziećmi z rodzin niepełnych, poprzez ustalenie progu dochodowego dla potrzeb funduszu alimentacyjnego w wysokości 725,- zł., nie mogą być uznane za wiążące. Podsumowując, organy administracyjne w zaskarżonej decyzji, jak również w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej uwzględniły obowiązujące przepisy prawa i właściwie je zinterpretowały. Natomiast żądania skarżącej opierające się na jej subiektywnej ocenie nie mogły zostać uwzględnione. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć również na podstawie art. 134 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi z urzędu, w tym naruszeń przepisów Konstytucji RP. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania p.p.s.a., a organy administracji obu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały w niej zastosowanie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.