IV SA/Wa 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi C. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w C. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w C. na rzecz skarżącego C. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta P., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na wniosek J. O., postanowił dokonać zamiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na sprostowaniu wielkości udziałów w prawie własności, w zakresie działki nr [...] o pow. 2.0200 ha oraz działki [...] o pow. 5,9600 ha położonych w obrębie ewidencyjnym W., jednostka ewidencyjna Z. w następujący sposób: – udział w prawie własności C. C. wynosi ¼ części, – udział w prawie własności W. C. wynosi ¼ części, – udział w prawie własności J. O. wynosi ¼ części, – udział w prawie własności S. O. wynosi 1/16 części, – udział w prawie własności T. K. wynosi 1/16 części, – udział w prawie własności A. O. 1/16 części, – udział w prawie własności T. O. wynosi 1/16 części. Przesyłka pocztowa, zawierająca opisaną wyżej decyzję, skierowana do C. C., została wysłana na adres "W.", po czym zwrócono ją nadawcy z adnotacją doręczyciela "adresat nieznany". Decyzję ponownie wysłano do C. C. na adres "T.". Ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłkę pocztową skarżący odebrał osobiście w dniu 15 stycznia 2009 r. Wedle dołączonej do akt notatki służbowej z dnia 16 stycznia 2009 r., doręczenie dokonane na adres "W." zostało uznane za skuteczne, w związku z czym stwierdzono, że decyzja jest ostateczna i na jej podstawie w dniu 31 grudnia 2008 r. wprowadzono zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Zmiana adresu została zgłoszona w dniu 8 stycznia 2009 r. przez żonę skarżącego - B. C. - która przypadkowo dowiedziała się o wysłaniu przesyłki pocztowej zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. na nieaktualny adres C. C. Następnie, przedmiotowa decyzja została dodatkowo wysłana na aktualny adres C. C. wraz z zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2008 r. Strona odebrała wskazane dokumenty w dniu 13 stycznia 2009 r. (decyzję) oraz 15 stycznia 2009 r. (zawiadomienie). W dniu 27 stycznia 2009 r. C. C. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazując, że doręczono mu ją w dniu 13 stycznia 2009 r. W odwołaniu wskazał m.in., że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji został pozbawiony faktycznej możliwości działania, bowiem korespondencja była kierowana przez organ pierwszej instancji na adres nieaktualny od ponad trzydziestu lat. Podniósł, że składał informację o zmianie adresu w Urzędzie Gminy w Z., gdy wyprowadzał się z W. do T. w 1976 roku. Skarżący złożył także do organu odwoławczego pismo z dnia 19 lutego 2009 r., w którym nadmienił m.in., że w dniu 26 maja 2008 r. za wydany mu wypis z ewidencji gruntów Starostwo wystawiło rachunek, w którym jako adres nabywcy wskazano "T.". Wraz z powołanym pismem C. C. nadesłał kopię wzmiankowanego rachunku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie C. C. od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji posługiwał się adresem C. C. ujawnionym w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Przesyłka pocztowa zawierająca decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. wysłana na adres widniejący w ewidencji została zwrócona z adnotacją "adresat nieznany". Dalej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wskazał, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciele i użytkownicy wieczyści są zobowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian. W ocenie organu odwoławczego nie można zatem uznać, że organ pierwszej instancji nie wykonał należycie działań mających na celu ustalenie adresów stron postępowania. Jego zdaniem, konsekwencji zaniedbań stron postępowania w zakresie aktualizacji adresu w rejestrze gruntów i budynków nie można "przerzucać" na organ prowadzący postępowanie administracyjne. Organ drugiej instancji stwierdził też, że wystawienie wskazywanej przez odwołującego się faktury na jego aktualny adres nie zmienia faktu zaniechania przez właściciela gruntów zaktualizowania danych ewidencyjnych poprzez podanie zmienionego adresu zamieszkania. Jak wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], ponownie wysłana C. C. decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. jest decyzją ostateczną, od której nie przysługuje odwołanie. Przymiotu ostateczności nie może pozbawić późniejsze otrzymanie decyzji przez stronę niebiorącą udziału w postępowaniu. Osoba, która nie brała udziału w postępowaniu ma możliwość realizacji pełni swoich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu wznowieniowym, a nie tylko w postępowaniu odwoławczym. C. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że adres zamieszkania zmienił w 1976 r., zatem na długo przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tym samym przepisu art. 22 ust. 2 tej ustawy. Nadto, ponownie powołując się na okoliczność, że w rachunku z 30 maja 2008 r., wskazano jego aktualny adres, skarżący podniósł, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zaktualizowanie adresu. C. C. stwierdził także, że adnotacja doręczyciela na przesyłce pocztowej "adresat nieznany" zobowiązywała organ administracji do ustalenia adresu, chociażby przez zwrócenie się do wnioskodawczyni. W ocenie skarżącego, termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007 r. winien być liczony od dnia prawidłowego doręczenia decyzji na aktualny adres. Z kolei stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] co do możliwości ochrony praw w postępowaniu wznowieniowym jest - zdaniem C. C. - o tyle błędne, że postępowanie w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków nie zostało prawomocnie zakończone. Zdaniem skarżącego organy obu instancji naruszyły w art. 39 - 49 k.p.a. Podnosząc przedstawioną powyżej argumentację C. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i powołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem C. C. wniósł odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] z zachowaniem terminu przewidzianego przez art. 129 § 2 k.p.a., w myśl którego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W ocenie Sądu decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu w dniu 15 stycznia 2009 r., co wynika ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej zawierającej tę decyzję oraz zawiadomienie z dnia 31 grudnia 2008 r. znak: [...] o zmianie w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazano powyżej, przesyłka pocztowa zawierająca decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007 r. została pierwotnie wysłana skarżącemu na adres "W.". Na dzień 2 grudnia 2008 r. taki adres C. C. ujawniony był w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę, co potwierdza znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego wypis z rejestru gruntów. Kopertę z decyzją zwrócono do organu pierwszej instancji z adnotacją "adresat nieznany". Zdaniem Sądu brak jest prawnych podstaw, by uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. - wobec zwrotu przesyłki pocztowej z adnotacją "adresat nieznany" - została doręczona adresatowi. W szczególności nie uprawnia do takiego twierdzenia brzmienie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W świetle tego przepisu właściciele gruntów i budynków obowiązani są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się miejsce zamieszkania lub siedzibę m.in. właściciela gruntów. Powołany przepis, ani żaden inny przepis ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi normy szczególnej, która nakazywałaby organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonywać doręczeń na adres ujawniony w ewidencji, a w razie zaniedbania obowiązku poinformowania o zmianie adresu zamieszkania ujawnionego w ewidencji, uznawać za skuteczne doręczeń dokonywanych na ten adres. W tych kwestiach znajdują zatem zastosowanie ogólne normy zawarte w rozdziale 8 "Doręczenia" działu I "Przepisy ogólne" Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi (art. 41 § 1 k.p.a.) strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu w toku postępowania. Tylko w razie zaniedbania tego obowiązku (zawiadomienia o zmianie adresu w toku postępowania - zatem po jego wszczęciu), doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., przed wysłaniem C. C. tej decyzji na adres "W.", Starosta P. nie doręczył skarżącemu jakiegokolwiek pisma. Stąd też przepisy art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie zauważył skarżący, ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne weszła w życie w dniu 1 lipca 1989 r., zatem znacznie po zmianie jego miejsca zamieszkania. Przepis art. 22 ust. 2 tej ustawy nie może być zatem powoływany, jako podstawa obowiązku zgłoszenia zmiany - zmiany miejsca zamieszkania właściciela gruntu, która nastąpiła przed wejściem w życie tego przepisu. Stąd też powołanie się przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na ten przepis jest nieprawidłowe. Trzeba mieć jednak na względzie, że w roku 1976, kiedy - jak skarżący twierdzi - dokonał zmiany miejsca zamieszkania, obowiązywał dekret Rady Państwa z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Zgodnie z art. 10 ust. 1 powołanego dekretu właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdowały się grunty i budynki obowiązane były wszelkie zmiany danych objętych ewidencją (art. 2) zgłaszać do prezydiów właściwych powiatowych rad narodowych najpóźniej w ciągu 4 tygodni od powstania tych zmian. Obowiązek zgłoszenia przez właściciela gruntu miejsca zamieszkania spoczywał więc na C. C. także w czasie przeprowadzki z W. do T. w 1976 r. W świetle poczynionych wyżej rozważań dotyczących relacji art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń nie można jednak z obowiązku zawiadomienia o zmianie danych ujawnionych w ewidencji gruntów wywieść - jak to uczynił, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - że skuteczne doręczenie decyzji Starosty P. dokonane zostało na adres skarżącego ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, mimo to, że przesyłkę pocztową zawierającą decyzję organu pierwszej instancji zwrócono do nadawcy z adnotacją doręczyciela "adresat nieznany", a z akt postępowania administracyjnego niezbicie wynika, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy wiedział, iż adres "W" nie jest aktualnym adresem C. C. Złożony przez skarżącego do akt sprawy rachunek z dnia 30 maja 2008 r. wystawiony przez Starostwo Powiatowe w P. wskazuje, że aktualny adres skarżącego był znany organowi pierwszej instancji przynajmniej w dniu 30 maja 2008 r., zatem przed wniesieniem odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Skarżący złożył wskazany rachunek do akt sprawy w toku postępowania przed organem odwoławczym, więc okoliczność ta była znana również Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. W tak ustalonym stanie faktycznym, biorąc pod uwagę treść art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] powinien był przyjąć, że decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2007 r. doręczono skarżącemu po powtórnym jej wysłaniu, na aktualny adres (T.). Dopiero doręczenie przez Starostę decyzji na ten adres "otworzyło" bieg terminu do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. W konsekwencji odwołanie C. C. od decyzji Starosty P. zostało wniesione w dniu 27 stycznia 2009 r. - z zachowaniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności przez art. 129 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.