II SA/Ke 377/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2009r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata S. S. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku M. i A. małż. W. o ustalenie warunków zabudowy działki nr ew. 24/2, położonej w R., gmina P., dla inwestycji polegającej na rozbudowie stodoły od strony południowo – wschodniej, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zostały określone w pkt 2 i 3 decyzji. W podstawie prawnej powołano przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. C., wskazując iż nie zgadza się na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stodoły, co do której prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Jednocześnie oświadczyła, iż nie wyrazi zgody na zalegalizowanie obiektu, w którym funkcjonuje (w sposób nielegalny) zakład przemysłowy – tartak. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż dla obszaru, na którym położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak jest planu miejscowego. Z tego też względu w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 59 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który musi spełniać warunki formalne określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Organ podkreślił, iż stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych, z akt sprawy, w tym z wniosku, winno wynikać, czy inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mającego dopiero powstać, czy też dla już istniejącego (w celu np. jego legalizacji). Wynika to z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 20.12.2007r., sygn. P 37/06), które pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzającej zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, także w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym należy rozróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie, od trybu, który dotyczy obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Celem pierwszego z wymienionych trybów jest bowiem ustalenie warunków i parametrów pozwalających na wybudowanie budynku zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, drugiego zaś zbadanie, czy istniejący już budynek spełnia wymagania określone tymi przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, iż z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę budynku, co do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. W toku postępowania prowadzonego przez organ I- szej instancji nie wyjaśniono jednak, czy żądanie inwestorów dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla już istniejącej części stodoły (którą inwestorzy chcą zalegalizować), czy też dla obiektu, który ma dopiero powstać. Z tego też względu należy uzupełnić materiał dowodowy w powyższym zakresie. W tym celu Wójt Gminy winien wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień lub też sam wystąpić do Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, na jakim etapie jest postępowanie legalizacyjne budynku stodoły małż. W., a także, czy postępowaniem takim objęta jest południowo – wschodnia część tego budynku. Ponadto organ zauważył, że nieruchomość objęta złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem wykorzystywana jest na cele rolne, a zatem stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja organu I instancji wymaga uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się informacja Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowego Oddziału, że na działce objętej wnioskiem nie występują urządzenia melioracji wodnych, to informacji tej nie można uznać za uzgodnienie z organem. Nie zostały bowiem spełnione wymogi art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ właściwy następuje w drodze postanowienia. Tym samym postępowanie prowadzone przez organ I-szej instancji jest dotknięte wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II –iej instancji wyjaśnił, że ocena zgodności robót budowlanych z przepisami ustawy Prawo budowlane pozostawiona jest organom architektoniczno – budowlanym i nadzoru budowlanego, w których kompetencje nie może wkraczać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wniosła S. C. Skarżąca wskazała na rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego przez M. i A. małż. W., na które nie reagują organy administracji publicznej. Postępowania administracyjne dotyczące stodoły, która ma zostać rozbudowana toczą się bowiem od sierpnia 2006r. i nie mogą się zakończyć do chwili obecnej. Z powyższych względów skarżąca uważa, że organy administracji nie wykonują swoich obowiązków zgodnie z kompetencjami oraz obowiązującymi przepisami prawa, zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Poddane kontroli Sądu rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stąd też należy przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania tego przepisu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Uchybienia przepisom prawa procesowego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły bowiem zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego de facto w całości, pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja pierwszoinstancyjna, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ w stanie faktycznym sprawy uznać należy za zgodne z prawem z następujących powodów. Po pierwsze. Nie jest sporne, iż dla obszaru, na którym położona jest działka wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, brak jest planu miejscowego. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Warunki formalne jakie musi spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa ust. 2 tego przepisu. Zgodnie z nim wniosek składa się z części opisowej i graficznej. W części graficznej inwestor ma obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem. W części tekstowej natomiast wniosek powinien określać: a) zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Trzeba podkreślić, iż z treści przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę budynku, co do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Trafnie w związku z tym wskazuje organ odwoławczy, że organ I-szej instancji nie wyjaśnił, czy żądanie inwestorów dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla już istniejącej części stodoły (którą inwestorzy chcą zalegalizować), czy też dla obiektu, który ma dopiero powstać. Okoliczność powyższa determinuje bowiem dalszy tryb i zakres prowadzonego postępowania. Rozróżnić bowiem należy, co słusznie podkreśla organ odwoławczy, zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie - od trybu, który dotyczy obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. O ile bowiem celem pierwszego z tych trybów jest ustalenie warunków i parametrów pozwalających na wybudowanie budynku zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, to celem drugiego z wymienionych trybów jest zbadanie, czy istniejący już budynek spełnia wymagania określone tymi przepisami. Okoliczności powyższych organ I-szej instancji nie wyjaśnił. Po drugie. Nie jest kwestionowane, iż przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest na cele rolne. To zaś rodzi obowiązek wydania decyzji po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż znajdująca się w aktach sprawy informacja Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowego Oddziału , nie spełnia wymogów uzgodnienia o jakim mowa art. 53 ust. 5 ustawy. W ocenie Sądu przedstawione okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, albowiem przeprowadzone przez organ I-szej instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w sprawie warunków zabudowy, nie zaś ewentualne rozstrzygnięcia i prawidłowość prowadzonych postępowań przez organy nadzoru budowlanego. Co zaś się tyczy zarzutu, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji toczy się od sierpnia 2006r. i do " chwili obecnej bez echa zakończenia" trzeba stwierdzić, iż jest on całkowicie bezzasadny. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, iż inwestorzy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpili do organu I-szej instancji w dniu 21.11.2008r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu 13.05.2009r. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c , § 2 ust. 3 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz art. 250 ustawy p.p.s.a.