II SA/Wr 151/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi spółki A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia 29 stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 17 września 2008r. skarżąca spółka A. Sp. z o.o, zgłosiła Prezydentowi W., jako organowi architektoniczno - budowlanemu zamiar instalacji nośnika reklamowego typu ML na fundamencie przestawnym o wymiarach tablicy reklamowej 3,756 m x 2,782 m i wysokości 5,962 m przy ul. S. we W. (dz. nr [...], AM-17, obręb Południe). Decyzją z dnia 24 września 2008 r. Nr [...] Prezydent W. powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw wobec zamiaru inwestora. Organ uznał, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Świdnickiego we Wrocławiu, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia NR XVII/529/00 z dnia 20 stycznia 2000 r. Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 lit. a uchwały, w przypadku lokalizacji na terenie objętym planem nośników reklamowych, wyklucza się lokalizację wolno stojących, wielkogabarytowych tablic reklamowych (megareklamy, tablice billboardowe i inne, kasetony, neony). Organ pierwszej instancji wnosząc sprzeciw przyjął, że tablica reklamowa jest tablicą wielkogabarytową, której lokalizacja w miejscu wskazanym przez skarżącą, została wykluczona w świetle § 7 ust. 3 pkt 4 lit. a uchwały. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, Wojewoda D. decyzją z dnia 29 stycznia 2008r. Nr [...], utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy uznał, że mimo niepełnego i przez to niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarte w niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ odwoławczy przyjął, że projektowana tablica reklamowa jest wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, będącym budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego też, w przypadku realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem w określonym miejscu, obowiązuje ogólna zasada zawarta w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 powoływanej ustawy. W konsekwencji powyższego, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, należało wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na decyzję Wojewody pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi odwoławczemu, że ten nie ustosunkował się do zarzutu odwołania, w którym zakwestionowano prawidłowości przyjęcia przez Prezydenta Wrocławia sprzeczności planowanej inwestycji z uchwałą Rady Miejskiej Nr XVII/529/00 z dnia 20 stycznia 2000 r., która wyklucza lokalizację wolnostojących wielkogabarytowych tablic reklamowych w miejscu wskazanym przez inwestora. Zdaniem skarżącej spółki organ drugiej instancji, świadomie nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, gdyż zdawał sobie sprawę z tego, że obrona ustaleń organu pierwszej instancji jest niemożliwa. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie decyzji pierwszej instancji jest niepełne i znalazł inną argumentację mającą uzasadnić, że sprzeciw organu pierwszej instancji był uzasadniony. Zdaniem skarżącej spółki, utrzymanie decyzji na podstawie innej argumentacji i innych przyczyn, niż zostało to określone przez organ pierwszej instancji powoduje, że strona postępowania zostaje pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości decyzji w postępowaniu dwu instancyjnym, gdyż strona nie ma możliwości odwołania się od decyzji organu drugiej instancji pomimo tego, że wskazanie na nowe przyczyny do wniesienia sprzeciwu powoduje, że decyzja ta nosi charakter decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto zarzucono organowi drugiej instancji, że ten przyjmując w uzasadnieniu decyzji, że urządzenie reklamowe jest tablicą wielkogabarytową, nie ustosunkował się do tego ustalenia. Zdaniem strony skarżącej nie można także uznać za prawidłową powołanej przez organ odwoławczy nowej przyczyny dla uzasadnienia sprzeciwu. O błędności poglądu przyjętego przez ten organy świadczy przywołane przez stronę orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uchybienia zauważone przez Sąd dotyczą naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 15 i art. 7, 77 § 1, 107 § 3 regulujących prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę administracyjną, w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru instalacji tablicy reklamowej skarżącego, dokonał nowych ustaleń faktycznych, stosując przy rozstrzyganiu sprawy nową podstawę prawną. Nie kwestionując ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, który przyjął, że istnieją przesłanki, z racji naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu gdzie ma zostać umieszczona tablica, do fakultatywnego nałożenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, organ odwoławczy uznał, że instalacja tablicy reklamowej o parametrach podanych przez skarżącą spółkę wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 powoływanej ustawy. Organ drugiej instancji nakładając zatem obowiązek uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę na realizację przedmiotowej inwestycji na innej podstawie prawnej niż ta, którą wskazał organ architektoniczno - budowlany I instancji, tym samym rozpoznał nową sprawę, czego nie mógł zrobić. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe oznacza, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (vide: B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 97). W wyroku z 18 sierpnia 1993 r., I SA 878/93 (ONSA 1994, Nr 3, poz. 121) NSA stwierdził, że ,,organ II instancji, który orzeka na niekorzyść strony odwołującej się przez ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenie ustalone przez organ I instancji, dokonując jednak tego w zakresie stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa)". Zasadniczą, zatem dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy kwestią było ustalenie, czy rodzaj obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem (urządzenie reklamowe typu ML na fundamencie przeciwstawnym o wymiarach tablicy reklamowej 3,756 X 2,782 m i wysokości 5,962 m przy ul S. we W.) został objęty hipotezą normy prawnej, dekodowanej z § 7 ust. 3 pkt 4a uchwały Rady Miejskiej Wrocławia NR XVII/529/00 z dnia 20 stycznia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Świdnickiego we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 12, poz. 219 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku lokalizacji na terenie objętym planem nośników reklamowych, wyklucza się lokalizację wolnostojących, wielkogabarytowych tablic reklamowych (megareklamy, tablice billboardowe i inne, kasetony, neony). Kwestie wielkości i umiejscowienia urządzeń reklamowych może regulować prawo miejscowe. Ustalenia planu są obowiązującym prawem miejscowym i w tym konkretnym przypadku precyzują wymogi wobec urządzeń reklamach. Zgłoszenie zamiaru instalacji nośnika reklamowego o wymiarach 3,756 X 2,782 m i wysokości 5,962 m wskazuje powierzchnię tego urządzenia reklamowego, w ocenie organu I instancji, niedopuszczalną w świetle zapisu planu miejscowego, bez względu na rodzaj materiału, miejsca i sposobu zamocowania. Organ odwoławczy nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyjaśnienia, czy istotnie realizacja planowanej inwestycji została wyłączona w świetle § 7 ust. 3 pkt 4 uchwały z dnia 20 stycznia 2000 r. Podstawą dalszych działań organu II instancji powinna być rzetelna ocena merytorycznych warunków zgłoszenia. W szczególności ocenie będzie podlegało, czy zakaz zawarty w planie dotyczy innego rodzaju urządzeń reklamowych –,,o wielkich rozmiarach", do której to kategorii nie kwalifikuje się, jak twierdzi w odwołaniu pełnomocnik strony, urządzenie reklamowe typu ML. należące ,,do kategorii małych ew. średnich urządzeń reklamowych", bądź też stanowiące zgodnie z opisem przedłożonym przy zgłoszeniu ,,małoformatową" tablicę reklamową. Punktem wyjścia powinna stać się zatem próba zinterpretowania § 7 ust. 3 pkt 4 uchwały w oparciu o reguły wykładni językowej, zwłaszcza reguły semantyczne (znaczeniowe). Odwołanie się do słownika języka polskiego (zob. Uniwersalny słownika języka polskiego pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, tom 4, s. 424) pozwala przyjąć, że użyte w tym przepisie pojęcie ,,wielkogabarytowej tablicy reklamowej" należy odnosić do konstrukcji mających wielkie rozmiary, gabaryty. W przypadku, gdyby norma wyinterpretowana metodą językową wskazywała na zbyt wąski lub zbyt szeroki zakres jej stosowania, organ II instancji powinien skorzystać z wykładni systemowej; jeżeli natomiast również wykładnia systemowa nie doprowadziła do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych, to wolno jest posłużyć się wykładnią funkcjonalną. W przeciwnym wypadku ocena organu staje się podstawą do wydania rozstrzygnięcia noszącego cechy dowolności, co ma miejsce w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Dopiero po rozstrzygnięciu powyższych zagadnień organ II instancji będzie mógł ocenić merytorycznie, czy obowiązek został nałożony przez organ I instancji zasadnie. Odnosząc się do zaprezentowanego w skardze stanowiska, wskazującego na ukształtowany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, że instalacja urządzeń reklamowych (traktowanych jako całość) następuje na podstawie zgłoszenia z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie zwrócić uwagę autorowi skargi na wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1293/08. Ze swej strony Sąd, nie tylko ulegając autorytetowi NSA, co raczej z pełnym własnym przekonaniem, stanowczo wyznaje pogląd, że fakt rozbieralnego charakteru urządzenia reklamowego i jego składania się z elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie przesądza o tym, iż obiekt jest urządzeniem reklamowym, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy to, że konstrukcja tablicy reklamowej składa się z prefabrykowanej podstawy żelbetonowej, którą ustawia się bezpośrednio na istniejącym podłożu. Jak słusznie zwraca uwagę NSA w powołanym wyroku, rozstrzygniecie powyższej okoliczności musi nastąpić w oparciu o ocenę parametrów technicznych obiektu (masa całkowita obiektu i jego rozmiary) znajdujących się w dokumentacji projektowo-technicznej. Na koniec należy jeszcze dodać, że rozumowanie organu II instancji co to potrzeby uzyskania dla tego rodzaju inwestycji pozwolenia na budowę, mimo iż co do zasady może być słuszne, w kontrolowanej sprawie może okazać się bezprzedmiotowe. Jeśli bowiem samo zamierzenie jest sprzeczne z planem, to jest co najmniej wątpliwe, aby inwestor nie mógł uzyskać na nie pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 15 kpa i art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, oraz naruszenie to - zdaniem Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust 2 pkt 1), lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa koszów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).