I SA/Wa 486/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi A. B. i L. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na okres 99 lat przez Bank [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz nabycie prawa własności budynku znajdującego się na tym gruncie. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Bank [...] w W. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz nabycie prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku bankowego. Wnioskiem z dnia 28 września 2006 r. A. B. i L. B. - następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości P. Ś. i B. Ś., wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. wskazując, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 136 ust. 1 i 2 ugn. Działka nr [...] została bowiem użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mimo braku zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o tym zamiarze. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ugn spowodowało, że poprzedni właściciel został pozbawiony możliwości skorzystania z prawa domagania się o jej zwrot. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. i wskazał, że uwłaszczenie w trybie art. 200 ust. 1 ugn odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ podał, że w niniejszej sprawie aktem notarialnym z dnia [...] września 1973 r. Rep. [...] P. Ś. i B. Ś. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. [...] i [...]. Nieruchomość ta składała się z działek nr [...], [...], [...] (późniejsze działki nr [...], [...], [...] i [...]). W skład tej nieruchomości weszła również działka nr [...] (wydzielona w 2003 r. z działki nr [...]). Działka nr [...] pozostawała w zarządzie Banku [...] Oddział w B. na podstawie decyzji Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...], zatem zaistniały przesłanki do uwłaszczenia. Organ wskazał ponadto, że z akt sprawy wynika, że B. Ś. wystąpił o zwrot nieruchomości wnioskiem z dnia 7 października 2004 r., a zatem już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, a skoro tak, to nie można mówić przy wydaniu przedmiotowej decyzji o naruszeniu praw osób trzecich. Organ podał również, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem. Te sprawy należą bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości. Skoro zatem zaistniały podstawy do uwłaszczenia i do czasu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich o zwrot nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt nie wynika również aby zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa z art. 156 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku A. B. i L. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i wskazał, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem. Nie istniał również obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli oni wniosku o zwrot nieruchomości. To z kolei skutkuje tym, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje w stosunku do decyzji skutków z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowania o zwrot nie prowadzi się bowiem z urzędu. Od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. B. i L. B., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 200 ust. 1 i 4 ugn, poprzez pominięcie praw skarżących przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej oraz art. 7 i 9 kpa, polegającym na niedopełnieniu obowiązku poinformowania skarżących o toczącym się postępowaniu. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że słusznie organ uznał, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie czy nieruchomość została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem, jednak art. 200 ust. 4 ugn nakładał na organ obowiązek zbadania, czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Prawidłowe wypełnienie tego obowiązku powinno, zdaniem skarżących, polegać na tym, że organ powinien sprawdzić, czy nie wpłynął wniosek o zwrot nieruchomości, a w przypadku uzyskania informacji o jego braku, konieczne było zbadanie przez organ uwłaszczający, czy dopełniono obowiązku poinformowania byłego właściciela o prawie złożenia takiego wniosku. Tylko podjęcie obu takich działań pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie zagadnienia ochrony praw osób trzecich. Ponadto obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym wynika również z art. 9 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. została bowiem wydana przez właściwy organ, we właściwym trybie i w oparciu o prawidłową podstawę prawną, z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał i omówił motywy swego rozstrzygnięcia, w aspekcie wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w piśmiennictwie panuje pogląd, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu nie może ona zostać uwłaszczona. Zasadnicze zatem znaczenie na wzajemną relację obu postępowań, ma data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez jej byłego właściciela. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Inna sytuacja ma miejsce w przypadku złożenia wniosku o zwrot po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 7 listopada 2004 r. czyli po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Zatem badając w postępowaniu nadzorczym zgodność decyzji uwłaszczeniowej z prawem, organ nadzoru nie mógł dopatrzyć się naruszenia i to rażącego klauzuli "nie narusza praw osób trzecich". Postępowanie uwłaszczeniowe zostało bowiem zakończone przed zgłoszeniem wniosku o zwrot, zatem prowadząc je organ uwłaszczeniowy nie miał obowiązku badać czy uwłaszczenie będzie naruszać prawa osób trzecich, skoro takie nie zostały zgłoszone. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może toczyć się wyłącznie na wniosek jej byłego właściciela, w razie braku takiego wniosku nie można organowi prowadzącemu postępowanie uwłaszczeniowe zarzucić naruszenia prawa (vide wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt I SA 2394/99). Zatem za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze, że rażąco narusza prawo decyzja uwłaszczeniowa, gdyż nie dopełniono obowiązku poinformowania skarżących o zamiarze użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Art. 136 ust. 2 ugn, zobowiązujący organ orzekający o zwrocie do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma istotne znaczenie wyłącznie dla realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem według art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, uprawnienie do żądania zwrotu wygasa. Nie ma natomiast wpływu – zdaniem sądu - na postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Ponadto Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294, stwierdził , że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Uzasadniając postawioną tezę Sąd wskazał, że ocena, czy uwłaszczenie narusza prawa osób trzecich powinna uwzględniać stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. i powinna być dokonywana w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń). Organ administracji publicznej (wojewoda), który stwierdza w drodze decyzji nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego (własności) nie może bowiem ograniczyć się do zbadania jedynie materialnoprawnych przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej, lecz powinien także rozważyć, czy nabycie tych praw przez państwową jednostkę organizacyjną nie naruszało prawa osób trzecich do gruntu (budynku, lokalu, urządzenia). Dlatego też w sytuacji, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wszczęciem albo w toku postępowania "uwłaszczeniowego" organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie "uwłaszczeniowe", do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot tej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich. Zaprezentowane wyżej poglądy zawarte w orzecznictwie podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Przyjęte we wskazanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego rozumienie sformułowania "nie narusza praw osób trzecich" kładzie nacisk na obowiązek organu prowadzącego uwłaszczenie uprzedniego ostatecznego wyjaśnienia kwestii zasadności roszczeń właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przed załatwieniem sprawy uwłaszczenia o ile zostały zgłoszone. Należało zatem uznać, że Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zasadnie utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., ponieważ w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie został jeszcze złożony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.