I SA/Wa 569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2008 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę W., własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...] jako działka nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, stanowiącym integralną część powyższej decyzji. Z uzasadnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę W. własność szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Wojewoda [...] zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że dodał pkt 4 w brzmieniu "środki trwałe i przedmioty nietrwałe o łącznej wartości [...] zł". Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1991 r. wystąpił K.L. wskazując, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] powstała na nieruchomości wnioskodawcy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił K.L. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 10 oraz 77 kpa oraz fakt, że Wojewoda [...] oparł się na fałszywych dokumentach, prowadzących do fałszywych ustaleń. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] października 2008 r. szczegółowo wyjaśniono skarżącemu pojęcie strony w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, kiedy inne osoby mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również podkreślono, że interes prawny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego, gdzie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. regulującymi problematyką komunalizacji mienia, stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] wynika jedynie, iż K.L. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...] (dawna działka nr [...], której właścicielem był S.L. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1967 r., Rep. [...]), którą nabył od S.L. na mocy umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1999 r., zawartej w formie aktu notarialnego. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że na skutek aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...] działka nr [...] o pow. [...] ha otrzymała nr [...] o pow. [...] ha, z kolei działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca drogę, powstała z dawnych działek nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), co potwierdzają m.in. pisma Starostwa Powiatowego z dnia 15 listopada 2002 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2008 r. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. w pismach z dnia 27 lutego 2003 r. i z dnia 5 września 2003 r. Zdaniem organu już z powyższego wynika, że K.L. nie ma legitymacji procesowej do występowania w charakterze strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że opinia geodety M.G. z dnia 5 grudnia 2006 r. także nie wskazuje, aby działka nr [...] powstała, czy chociażby w części pokrywała się z działką nr [...] (dawna działka nr [...]). Ponadto sprawa zmiany w ewidencji gruntów i księdze wieczystej należy do odrębnego postępowania, w którym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym. Organ wskazał dodatkowo, że zarzut dotyczący pozbawienia prawa do zaznajomienia się z aktami sprawy jest bezzasadny, bowiem wszystkie pisma kierowane do innych organów, przesyłane były do wiadomości pełnomocnikowi K.L. i nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący bądź jego pełnomocnik zapoznali się z materiałem dowodowym sprawy. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego spowodował jednocześnie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał zawiadomienia o wszczęciu postępowania zawierającego zwykle informację o terminie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym sprawy. Strony powiadomione zostały o złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 8 grudnia 2008 r. K.L. zapoznał się zaś z zebranym materiałem dowodowym. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja komunalizacyjną oparta jest na fałszywej przesłance, organ podkreślił, iż zarzuty te stanowią przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a zatem jest to inny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, niż tryb stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa. W świetle powyższego organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż przysługiwał mu według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 127 § 3 kpa wobec naruszenia art. 7, 8, 10 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ przeprowadził postępowanie unikając podjęcia merytorycznej decyzji oraz z pominięciem wnioskowanych przez niego środków dowodowych. Nie zapewniono mu ponadto możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zawiadomiono go o terminie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym sprawy. Działania te naruszają normy zawarte w art. 10, 7, 77 i 8 kpa. Zdaniem skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pominął przedstawione przez niego odpisy zupełne z ksiąg wieczystych, odpis aktu notarialnego z dnia [...] marca 1976 r. oraz treść ksiąg wieczystych nieruchomości, do których wnioskodawca uzyskał tytuł własności, tj. KW nr [...] i KW nr [...]. Organ nie odniósł się ponadto do odpisów i wyrysów z map ewidencyjnych znajdujących się w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, z których w ocenie skarżącego wynika jego legitymacja czynna. Wynika z nich bowiem, że w momencie nabywania nieruchomości przez S.L. (poprzednika K.L.) nieruchomość ta graniczyła jedynie z gruntami osób fizycznych, a nie z gruntami Skarbu Państwa. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym o sygn. akt [...] toczącym się przed Sądem Rejonowym w T., z którego akt wnioskowano przeprowadzenie dowodów w sprawie okoliczności graniczenia nieruchomości S.L. z nieruchomościami innych osób fizycznych, przeprowadzono szereg dowodów z zeznań świadków, o czym uzasadnienie także milczy. Zdaniem skarżącego jest on stroną postępowania bowiem jest następcą prawnym S.L., nabył nieruchomość w tych samych granicach, w których władał nią jego ojciec i ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu komunalizacyjnym i żądaniu unieważnienia decyzji Wojewody [...], którą zostały objęte grunty będące jego własnością. K.L. zaznaczył ponadto, że organ nie wykazał podstawy prawnej wyodrębnienia działki nr [...] i nie poparł swoich twierdzeń wyrysem z mapy zasadniczej z daty zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] marca 1967 r., a także pominął opinię geodety M.G. z dnia 5 grudnia 2006 r., w której stwierdzono, że mimo różnic przebiegu granicy spornej od strony północnej drogi oznaczonej jako [...] pomiędzy działką [...] (nowy nr [...] i działkami sąsiednimi nie było. Skarżący podkreślił, że tylko po dopuszczeniu wnioskowanych przez niego dowodów, w tym po zbadaniu przez uprawnionego niezależnego biegłego z zakresu geodezji, który oceni granice własności zarówno wnioskodawcy, jak też osób z którymi graniczyły jego grunty w chwili nabycia jej przez S.L., będzie możliwa odpowiedź czyje grunty objęła decyzja komunalizacyjną, określając je jako działka nr [...]. W ocenie K.L. były to grunty pozostające w jego własności. W świetle powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył natomiast, że postępowanie o rozgraniczenie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz że skarżący nie ma dokumentu potwierdzającego jego prawo własności do działki oznaczonej nr [...], jak również nie ma żadnego dokumentu prawnego tworzącego przedmiotową działkę. Postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2008 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie, po rozpoznaniu wniosku K.L., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę W., własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...] jako działka nr [...]. Organ uznał bowiem, że w K.L. nie posiada legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] maja 1991 r. Zdaniem Sądu stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest prawidłowe. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 i § 3 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z powołanego przepisu wynika zatem, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zaznaczyć trzeba, że na tym etapie postępowania organ nie bada zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ bada jedynie czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony zaś został pogląd, że w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty który wykażą, że legitymują się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Innymi słowy, stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego (komunalizacyjnego), tj. Skarb Państwa i właściwa gmina, lecz również inne osoby, ale tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że K.L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., w części odnoszącej się do działki oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że wskazana działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę i była własnością Skarbu Państwa. Skarżący nie przedstawił natomiast jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do przedmiotowej działki. Dokumentu takiego - wbrew podnoszonym przez K.L. twierdzeniom – nie stanowi zarówno wskazywany przez niego akt notarialny z dnia [...] marca 1967 r., Rep. [...], z którego wynika, że S.L. nabył działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, ani też odpis zupełny księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że K.L. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. O posiadaniu przez skarżącego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki nie świadczą również powoływane przez niego odpisy i wyrysy z map ewidencyjnych, ani też zawarta w formie aktu notarialnego umowa darowizny z dnia [...] sierpnia 1999 r., Rep. [...] z której wynika, że S.L. darował swojemu synowi K.L. gospodarstwo rolne składające się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W powołanych dokumentach nie ma bowiem mowy o objętej decyzją komunalizacyjną działce nr [...]. Zaznaczyć trzeba, że fakt nieposiadania jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo własności skarżącego do przedmiotowej działki stwierdzony został wprost przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 września 2009 r. Wskazano wówczas dodatkowo, że skarżący nie posiada również żadnego dokumentu prawnego tworzącego działkę nr [...]. W ocenie Sądu prawa własności skarżącego w żaden sposób nie potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy opinia geodety z dnia 5 grudnia 2006 r. dotycząca przebiegu granic nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], tj. działki nr [...] z działką nr [...]. Jak słusznie zauważył organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w opinii tej nie wskazano, aby działka nr [...] powstała w jakiejkolwiek części z działki nr [...]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż K.L. nie mając tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nr [...] nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 31 maja 1991 r. w części odnoszącej się do tej działki. Dodatkowo wskazać trzeba, że żądania skarżącego sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawa własności działki nr [...] przysługującego Gminie W.. W ocenie Sądu żądania te mają charakter cywilnoprawny, do rozstrzygnięcia których właściwy jest sąd powszechny. Organ administracji nie może bowiem ustalać tytułu własności nieruchomości. Spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Również w ewentualnym postępowaniu przed sądem powszechnym mogą być uwzględniane jako dowód zeznania świadków dotyczące przebiegu granic działki nr [...]. Zaznaczyć również należy, że kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu na postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, toczące się przed Sądem Rejonowym w T.. Odnosząc się zaś do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu wskazać trzeba, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 8 grudnia 2008 r. K.L. zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym. Podnoszony zarzut jest więc bezzasadny. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji publicznej innych powołanych w skardze przepisów kpa, co mogłoby stanowić ewentualną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.