II OSK 1342/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 416/09 w sprawie ze skargi M. M. i W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. i W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Kłodzki decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla [...] S.A., na budowę obejmującą montaż stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej GSM we wnękach okiennych wieży kościelnej Kościoła Parafii Wniebowzięcia NMP w P. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań, uchylił decyzję Starosty Kłodzkiego z dnia [...] maja 2000 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Skargę do Sądu na powyższą decyzję z dnia [...] października 2000 r. wnieśli M. M., R. G., R. G., A. P., K. S. i A. S., którą Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2551/00 oddalił. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku, po rozpatrzeniu wniosku M. i W. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie montażu stacji bazowej telefonii komórkowej we wnękach wieży Kościoła Parafii Wniebowzięcia NMP w P.. Pismem z dnia 21 stycznia 2004 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i M. M. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] stycznia 2004 r. M. i W. M., pismem z dnia 7 lutego 2005 r. wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] października 2000 r., które to pismo Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. przekazał zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2000 r. M. i W. M. pismem z dnia 26 lutego 2006 r. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2004 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] stycznia 2004 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] stycznia 2004 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. M. M. i W. L., wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazując, że skoro organy orzekające w postępowaniu zwyczajnym stwierdziły iż montaż stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży kościelnej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania części obiektu (co powoduje, że w sprawie nie ma zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania, który daje materialnoprawną podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy) nie można uznać, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. obarczona jest wadą nieważności. Pełnomocnik M. M. i W. L. pismem z dnia 17 stycznia 2009 r. złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu podniesiono, że w postępowaniu zwykłym stwierdzono, iż montaż przedmiotowej stacji bazowej nie spowodował zmiany sposobu użytkowania, gdyż nie dokonano żadnych przeróbek wewnątrz wieży oraz nie zmieniła się jej funkcja. Montaż nie spowodował też ujemnych skutków w kwestii użytkowania wieży. Ponadto, w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Dolnośląski WINB wyjaśnił dodatkowo, że decyzja o pozwoleniu na budowę ww. stacji bazowej, została uchylona a postępowanie w sprawie umorzono. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. (II SA/Wr 2551/2000) oddalił skargę na tą decyzję wskazując, że montaż ww. stacji nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu i nie rodzi konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Na tej podstawie Dolnośląski WINB stwierdził, że skoro nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, to nie można mówić o naruszeniu obowiązujących przepisów, co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Oznacza to, że skoro inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, organy nadzorcze obu instancji nie stwierdziły nieprawidłowości związanych z montażem stacji bazowej. Z kolei po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2006 r. organ ponownie wyjaśnił, iż przyjęcie w trybie zwyczajnym, że montaż przedmiotowej stacji bazowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania części obiektu, to nie można uznać, iż decyzja ta jest obarczona wadą nieważności. Odnosząc się natomiast do zarzutów wniosku organ stwierdził, że są one bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Skarżący powołują się bowiem na wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r. (II SA/Wr 1385/2000), w którym Sąd wskazał, że instalacja wewnątrz obiektu urządzeń technicznych nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a jedynie zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, co wymaga pozwolenia w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że wyrok ten zapadł w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd wyraził ogólną zasadę, że instalacja wewnątrz obiektu urządzeń technicznych powoduje zmianę sposobu użytkowania części obiektu, jednakże na gruncie niniejszej sprawy nie przesądził wprost, iż montaż przedmiotowej stacji bazowej powoduje zmianę sposobu użytkowania części wieży kościelnej. Pismem z dnia 15 lutego 2009 r. M. M. i W. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie wnioskiem z dnia 15 czerwca 209 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wystąpiło do WSA w Warszawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 r. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. M. i W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zarówno rozstrzygnięcia wydane w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, jak i weryfikowana w nim decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu zwyczajnym nie zostały też naruszone art. 153 i 170 p.p.s.a. Zdaniem Sądu art. 153 p.p.s.a. dotyczy związania oceną prawną w sprawie, co oznacza, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. ONSA 1999, nr 4, poz. 118). Dlatego też, skoro orzeczenia, na które powołują się skarżący zostały wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r., II SA/Wr 1385/2000), oraz w sprawie pozwolenia na montaż przedmiotowej stacji bazowej (wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., II SA/Wr 2551/2000), to niewątpliwie zostały wydane w innych sprawach. Wskazać bowiem należy, że wniosek skarżących dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji umarzających postępowanie wobec ustalenia, że montaż stacji bazowej we wnękach ww. wieży kościelnej nie zmienia sposobu jej użytkowania. Postępowanie o uzgodnienie warunków zabudowy, o wydanie pozwolenia na budowę oraz postępowanie nieważnościowe uruchomione wnioskiem skarżących stanowią niewątpliwie odrębne postępowania w odrębnych sprawach. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. ponieważ istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Sąd nie jest więc związany zarówno ustaleniami faktycznymi poczynionymi w innej sprawie, jak i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zapadłego w niej wyroku. Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należało rozumieć w szczególności podjęcie albo zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Montaż urządzeń spornej stacji bazowej na wieży kościelnej wyżej wymienionych, jak i innych zmian sposobu użytkowania niewątpliwie nie powoduje. W aktach administracyjnych znajduje się "Ocena oddziaływania na środowisko", sporządzona przez mgr inż. J. B., z której jednoznacznie wynika, że inwestycja ta nie wpływa negatywnie na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi. Pismem z dnia 10 kwietnia 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/09 złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez lakoniczne stwierdzenie, że o fakcie, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie zmienia sposobu użytkowania przesądził J. B. oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż wyrok wydany w oparciu o przepisy ustawy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji nie wiąże organów nadzoru budowlanego; 2) art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie zmienia sposobu użytkowania obiektu budowlanego (brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie) albowiem pełni funkcje zgodną z jego użytkowaniem, czyli jest zaliczona do obiektu sakralnego, ponadto nie dokonania żadnej oceny powyższego przepisu w zastosowaniu do całości inwestycji oraz nie określenia jej rzeczywistego charakteru; 3) art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż ocena prawna wyrażona w wyroku wydanym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu nie wiąże organu nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej sformułowane zostały tak nieprecyzyjnie i ogólnikowo, że dalekie są od przedmiotu zaskarżanej decyzji i wyroku Sądu ją kontrolującego. Należy przypomnieć, że skarga w niniejszej sprawie została skierowana przeciw decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., która dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. Tą decyzją z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] stycznia 2004 r. umarzającą postępowanie administracyjne (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), wszczęte na wniosek M. i W. M., w sprawie montażu stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej GSM–900 MHz we wnękach okiennych wieży Kościoła Parafii Wniebowzięcia NMP w P. przy ul. [...]. Ta ostatnia decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. umarzała postępowanie w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r., II SA/Wr 2551/2000, który to wyrok był wiążący dla organów i sądów w tej sprawie. Wyrok ten oddalając skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2000 r. potwierdził, że w ówczesnym stanie prawnym na montaż stacji bazowej telefonii komórkowej w tej konkretnej sprawie, nie było wymagane pozwolenie na budowę, celowe zatem było umorzenie postępowania organu I instancji. Po takim rozstrzygnięciu Sądu nie było podstaw do wszczęcia i kontynuowania postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, zatem prawidłowo umorzono to postępowanie decyzją PINB w Kłodzku z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymaną w mocy decyzją Dolnośląskiego WINB z dnia [...] marca 2004 r. Dalsze próby wzruszenia tej ostatniej decyzji miały miejsce w trybie nieważnościowym i wiążący był tu wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., II SA/Wr 2551/2000, a nie wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., II SA/Wr 1385/2000, który dotyczył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zresztą ten ostatni wyrok został uwzględniony w wyroku NSA z dnia 13 maja 2003 r. II SA/Wr 2551/2000. W kolejnych decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności wcześniejszych decyzji też odmawiających stwierdzenia nieważności, brak było podstaw do innego pozytywnego rozstrzygnięcia, gdyż nie zachodził żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i kontrola sądowa tych decyzji nie może też wykraczać poza te ramy. Dlatego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej odnoszące się do "oceny oddziaływania na środowisko" sporządzonej przez J. B., czy też polemika z poglądem, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie zmienia sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie dotyczą decyzji, która była przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania zwyczajnego, które w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem NSA z 13 maja 2003 r., II SA/Wr 2551/2000, o czym jakby zapomniano w tym piśmie, przywołując fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 maja 2003 r., II SA/Wr 1385/2000, który dotyczył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżony wyrok spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia określone w powyższym przepisie. Odnośnie niezasadności zarzutów naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. zaskarżoną decyzją, należy zaakceptować stanowisko Sądu zajęte w zaskarżonym wyroku. Brak omówienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., nie pozwala Sądowi na odniesienie się do tego zarzutu. Należy też przypomnieć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, kwestionowaną decyzję bada się pod kątem przepisów prawnych obowiązujących w dacie jej wydania. Tak więc w przypadku montażu stacji bazowej telefonii komórkowej w sprawie, w której decyzje administracyjne były wydane w roku 2000, nie można stosować przepisów obecnie obowiązujących. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.