III SA/Wa 894/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hieronim Sęk, Sędziowie Sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę III SA/Wa 894/09 UZASADNIENIE Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko M. P. (dalej też "Skarżący") z tytułu zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne za lata 1997 - 98, z wniosku wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Egzekucja była prowadzona z wynagrodzenia Skarżącego za pracę. W dniu 28 września 2007 r. organ egzekucyjny, na podstawie art. 89 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej też dalej "ustawą") dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności – Sądu Okręgowego w G., gdyż zajętą wierzytelnością było zadośćuczynienie za niesłuszne tymczasowe aresztowanie Skarżącego. Pismem z dnia 11 października 2007 r. Skarżący wniósł - jak literalnie oświadczył – "zarzuty" w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie z urzędu czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu zadośćuczynienia za niesłuszne aresztowanie. Uznał w nim, że zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny (art. 33 punkt 5 i art. 38 ustawy). Dotychczas stosowany środek był wystarczający i skutecznie prowadził do zapłaty zaległości. Jak podał Skarżący, z powodu niesłusznego aresztowania w roku 2000, aż do wydania wyroku uniewinniającego z roku 2005, nie mógł podjąć zatrudnienia, a po wyroku zmuszony był do zaciągnięcia licznych zobowiązań finansowych, korzystał z pomocy innych osób, zatem zajęcie kwoty zadośćuczynienia powoduje – w ocenie Skarżącego – dramatyczne skutki. Zajęcie zadośćuczynienia spowoduje ponadto, że traci ono swoją funkcję (naprawa krzywdy), a poza wszystkim trwa postępowanie w przedmiocie umorzenia tych zaległości. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. organ egzekucyjny (Dyrektor Oddziału ZUS w C.), na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 27 § 1 punkt 9 ustawy, pozostawił bez rozpatrzenia wniesione zarzuty z powodu uchybienia terminu do ich wniesienia. Doręczenie zobowiązanemu tytułów wykonawczych nastąpiło bowiem, według organu, w dniu 5 kwietnia 2007 r. (w trybie zastępczym), zaś zarzuty wniesiono 11 października 2007 r. W dniu 9 października 2007 r. Skarżący odebrał jedynie zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego (zadośćuczynienia), ale celem tej czynności egzekucyjnej było zajęcie nadal tej samej należności. Tytuły wykonawcze, na podstawie których zajęto niniejszą wierzytelność (zadośćuczynienie), doręczone zostały w kwietniu 2007 r. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] października 2007 r. Skarżący uznał, że powinien mieć określony środek ochrony swoich praw, zaś pismo nazwane "zarzuty" mógł równie dobrze nazwać "skargą na czynności egzekucyjne", a w razie wątpliwości organu powinien zostać wezwany do sprecyzowania treści swojego żądania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej też "Dyrektor") uchylił postanowienie z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu, gdyż – jak ocenił – zobowiązany powinien istotnie zostać wezwany do sprecyzowania swojego żądania, skoro organ zauważył niedopuszczalność wniesienia zarzutów spowodowaną uchybieniem terminu. Wobec powyższego Skarżący, na skutek wezwania organu, sprecyzował w piśmie z dnia 24 lipca 2008 r., iż przedmiotem jego żądania z dnia 11 października 2007 r. była skarga na czynności egzekucyjne złożona w trybie art. 54 ustawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. oddalił wniesioną skargę na czynności egzekucyjne. Uznał, że przedmiotem analizy może być jedynie prawidłowość działania organu egzekucyjnego podczas dokonania zajęcia wierzytelności w Sądzie Okręgowym w G., tj. skierowania zawiadomień do tego Sądu o zajęciu prawa (zadośćuczynienia). Obowiązkiem organu egzekucyjnego, stosownie do art. 7 § 2 ustawy, było podjęcie czynności, które wprost doprowadzą do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ stosuje środki, które bezpośrednio doprowadzą do wykonania obowiązków, zaś spośród kilku takich środków – te, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organ był więc zobowiązany do podjęcia czynności egzekucyjnych. Prawidłowość zajęcia nie budzi więc wątpliwości. Zajęcie nastąpiło na podstawie art. 89 § 1 ustawy egzekucyjnej, sporządzono je na odpowiednim druku zawiadomienia, zgodnego z ustalonym wzorem, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 67 § 2 tej ustawy. Wykonano też dyspozycję art. 89 § 3. Zawiadomienie zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności (Sądowi), jak też zobowiązanemu (Skarżącemu). W wyniku zajęcia dłużnik przekazał odpowiednią kwotę (21 076, 50 zł), co doprowadziło do pokrycia całej zaległości i zakończenia postępowania egzekucyjnego. Odnośnie natomiast do argumentów wniesionych w piśmie z dnia 11 października 2007 r. Dyrektor uznał, że kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie podlega rozpoznaniu w trybie skargi na czynności egzekucyjne. Zwrócił też uwagę, że wierzytelność z tytułu zadośćuczynienia za niesłuszne aresztowanie nie została wyłączona spod egzekucji (art. 8 ustawy), zaś zastosowanie tego kwestionowanego środka doprowadziło do zwolnienia spod zajęcia wynagrodzenia za pracę Skarżącego. Rekompensacyjny cel zadośćuczynienia za aresztowanie został więc, według Dyrektora, osiągnięty. W zażaleniu na powyższe postanowienie Dyrektora Skarżący ocenił, że z zaskarżonego postanowienia wynika brak jakiegokolwiek środka ochrony jego praw – nie mógł złożyć zarzutów od zajęcia prawa, nie może też de facto złożyć skargi na czynności egzekucyjne, choć poprzez zastosowanie egzekucji z kwoty zadośćuczynienia jego sytuacja stała się bardziej uciążliwa, niż zastosowanie egzekucji z wynagrodzenia za pracę. Narusza to zaufanie do organów egzekucyjnych. Skarżącemu nie udzielano niezbędnych wyjaśnień, prowadzone postępowanie było natomiast długotrwałe. Powtórzył, że zastosowano najbardziej uciążliwy środek egzekucyjny, choć egzekucja z wynagrodzenia za pracę była w pełni wystarczająca. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Minister Finansów (dalej też "Minister") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora. Uznał, że skarga w trybie art. 54 ustawy przysługuje co do zasady wtedy, gdy zobowiązanemu nie przysługują inne środki zaskarżenia, a skarga dotyczy samych czynności wykonawczych (nie okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów z art. 33 ustawy). Od tej zasady istnieje wyjątek w sytuacji, gdy wniesiony zarzut dotyczy środka egzekucyjnego, który został zastosowany po upływie terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 punkt 9 ustawy. Skoro Skarżący stwierdził, że wskutek zajęcia zadośćuczynienia został on pozbawiony możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, to należało takie twierdzenie potraktować jako skargę w trybie art. 54 ustawy, a jej przedmiotem uczynić zastosowanie zbyt uciążliwego - w ocenie Skarżącego – środka egzekucyjnego, gdyż taką ocenę sformułował po upływie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Według Ministra organ egzekucyjny zastosował dopuszczalny środek, nie wyjęty spod egzekucji, możliwe było ponadto prowadzenie egzekucji przy użyciu wielu środków (choć spośród wielu wybiera się najmniej uciążliwy), a zastosowany środek doprowadził do zakończenia egzekucji oraz zwolnienia wynagrodzenia za pracę Skarżącego. Ponadto Minister powtórzył, że dochowano też wszelkich wymogów formalnych w trakcie zajęcia, tj. dotyczących wzoru, doręczenia oraz treści zawiadomienia. Zawiadomienia dokonano zgodnie z art. 67 i art. 89 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Skarżący zarzucił mu naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 8, 9), przepisów ustawy (art. 7 § 2, art. 54), a także zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). Uznał, że sugerowanie mu nieskutecznych środków zaskarżania (sugerowanie złożenia skargi w trybie art. 54 ustawy w sytuacji, gdy skarga ta została oddalona) narusza zasadę zaufania i udzielania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Organy miały na względzie jedynie szybkie wyegzekwowanie obowiązków, a nie respektowanie słusznego interesu Skarżącego. Jednak z art. 7 § 2 ustawy wynika konieczność zastosowania najmniej uciążliwego środka, którym była niekwestionowana egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Skarżący powtórzył ocenę przedstawioną w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącą przyczyn uciążliwości egzekucji z kwoty zadośćuczynienia. Skarżący ocenił, że Organy uznały jego prawo do sformułowania zarzutu o zbyt uciążliwym środku egzekucyjnym tylko w odniesieniu do pierwszego środka (wynagrodzenia za pracę), a nie do następnych. Zauważył, że Dyrektor uznał niedopuszczalność formułowania zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka w trybie skargi z art. 54 ustawy, ale mimo tego Minister utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora. Sam Minister uznał tę ocenę Dyrektora za wadliwą, choć jednocześnie utrzymał w mocy tak wadliwe postanowienie twierdząc, że Dyrektor "ustosunkował się merytorycznie" do tego zarzutu Skarżącego. Według Skarżącego jednak nie można zgodzić się z tą oceną Ministra, gdyż Dyrektor odniósł się jedynie do formalnych aspektów zajęcia wierzytelności, a jego ocena dotycząca zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka była lakoniczna i nie można jej uznać za wystarczające, merytoryczne ustosunkowanie się do tego zasadniczego zarzutu. Na tym właśnie polegało, według Skarżącego, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania – kwestię zastosowania zbyt uciążliwego środka rozpatrzył tylko Minister, a i tak dokonał tego nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Dodał, że nie naruszono zasady dwuinstancyjności, gdyż polega ona na tym, aby organ drugiej instancji dokonał całościowej, kompleksowej oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jeśli rozstrzygnięcie tego organu jest prawidłowe, to mimo wadliwego uzasadnienia należy utrzymać w mocy zaskarżony akt, gdyż organ drugiej instancji odnosi się przede wszystkim do samej osnowy zaskarżonej decyzji (postanowienia). Organ drugiej instancji może i powinien natomiast zweryfikować uzasadnienie rozstrzygnięcia niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 punkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela jednak stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, iż kwestia ewentualnego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być analizowana w trybie skargi na czynności egzekucyjne, określonej w art. 54 ustawy egzekucyjnej, jeśli tylko wniesiony zarzut dotyczy środka zastosowanego po upływie terminu 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 27 § 1 punkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy zawiera pouczenie o prawie wniesienia zarzutów. Zarzuty takie można wnieść w terminie 7 dni, choć ustawa nie wskazuje wyraźnie początkowego dnia tego terminu. Mając jednak na względzie istotę zarzutów i ratio legis tej instytucji procesowej Sąd uznał, że zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego można wnieść dopiero od tego dnia, w którym zobowiązany dowiedział się o zastosowaniu tego środka. Nie jest bowiem możliwe, z oczywistych powodów, sformułowanie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka zawsze już w chwili otrzymania tytułu wykonawczego, który przecież może być doręczony wraz z zawiadomieniem o zastosowaniu zupełnie innego środka, a nawet bez jakiegokolwiek zawiadomienia co do zastosowanego środka egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne jest ze swej natury procesem długotrwałym, w ramach którego podejmowane być mogą różne czynności - w zależności od skuteczności tego postępowania, od rodzaju egzekwowanego obowiązku oraz zastosowanego środka egzekucyjnego. Skoro art. 26 § 5 ustawy stanowi, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, to stanowisko Ministra co do terminu wniesienia zarzutów oznacza de facto, że można je wnosić tylko w terminie 7 dni od doręczenia tytułu, a w konsekwencji, że ochrona zobowiązanego przewidziana w ramach instytucji zarzutów jest iluzoryczna, skoro zastosowanie jakiegoś środka egzekucyjnego na tym etapie postępowania egzekucyjnego jest kwestią otwartą. Taką interpretację przepisu ustanawiającego tę ważną instytucję prawną, tj. instytucję zarzutów, należy więc odrzucić. W niniejszej sprawie Skarżący dowiedział się o zastosowaniu wobec niego środka w postaci zajęcia wierzytelności - zadośćuczynienia za niesłuszne tymczasowe aresztowanie w dniu 9 października 2007 r. Tego dnia, jak wynika z akt egzekucyjnych (k. 142) odebrał on zawiadomienia o zajęciu tego prawa. Zasadnie zatem, w pełni uprawniony sposób wniósł, pismem z dnia 11 października 2007 r. (zatytułowanym zresztą wyraźnie "zarzuty" oraz wskazującym wyraźnie podstawy prawne - art. 33 punkt 8 oraz 35 ustawy) zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskutek wydanego po tym wniosku postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. zmienił jednak kwalifikację prawną tego wniosku oświadczając, że chodziło mu o skargę na czynności egzekucyjne unormowaną w art. 54 ustawy (pismo Skarżącego z dnia 24 lipca 2008 r.). Tymczasem kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie mogła być przedmiotem badania w trybie takiej skargi – może być ona analizowana jedynie w trybie postępowania w sprawie zarzutów, unormowanego w art. 33 ustawy. Skarga w trybie art. 54 ustawy, jako środek o charakterze ultima ratio, może obejmować bowiem tylko te kwestie, wobec których nie przewidziano innej, odrębnej procedury – skoro więc przedmiotem wniosku z dnia 11 października 2007 r. była skarga na czynności egzekucyjne, to nie mogła być w jej ramach badana kwesta ewentualnego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wobec powyższego jako prawidłowe należało ocenić ograniczenie się przez Dyrektora w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. jedynie do zbadania formalnej poprawności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia zadośćuczynienia za niesłuszne tymczasowe aresztowanie Skarżącego. Prawidłowo uznał ten Organ, że zajęcie tego prawa nastąpiło na podstawie art. 89 § 1 ustawy egzekucyjnej, sporządzono je na odpowiednim druku zawiadomienia, zgodnego z ustalonym wzorem, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 67 § 2 tej ustawy. Wykonano też prawidłowo dyspozycję art. 89 § 3 ustawy. Zawiadomienie zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności - Sądowi Okręgowemu w G., jak też zobowiązanemu - Skarżącemu. W wyniku zajęcia dłużnik przekazał odpowiednią kwotę (21 076, 50 zł), co doprowadziło do pokrycia całej zaległości i zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast jako zbędne należy ocenić jakiekolwiek, nawet lakoniczne rozważania zawarte w postanowieniu z [...] września 2008 r., dotyczące kwestii uciążliwości zastosowania tego środka. Takie rozważania konieczne byłyby jedynie w postępowaniu w sprawie zarzutów, których jednak – jak wynika z pisma Skarżącego z dnia 24 lipca 2008 r. – nie wniesiono. Zasadnie natomiast wskazuje Skarżący na pewną niekonsekwencję Dyrektora, który z jednej strony odmawia Skarżącemu prawa rozpatrzenia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka, z drugiej strony w kwestii tej wypowiada się merytorycznie (choć bardzo lakonicznie). W konsekwencji zaskarżone postanowienie Ministra także nie powinno analizować tej kwestii – stanowisko Ministra, iż zarzuty można wnieść tylko w ciągu siedmiu dni od doręczenia tytułu wykonawczego Sąd uznał za nieprawidłowe z wyżej wskazanych względów. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut Skarżącego zawarty w skardze, iż w sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania – zasadnicza kwestia dotycząca sugerowanej nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego pozostawać powinna poza tą sprawą, gdyż Skarżący nie złożył zarzutów w tej sprawie. Nie powinna być ona analizowana przez żaden z Organów - ani Dyrektora, ani Ministra. Inną kwestią jest to, iż swoje wyraźne oświadczenie z dnia 24 lipca 2008 r., Skarżący złożył być może pod wpływem nieprawidłowych wskazówek i sugestii zawartych w postanowieniu Dyrektora z dnia [...] lutego 2008 r., co istotnie uzasadniać może zarzut naruszenia zasad ogólnych Kpa - art. 8 i 9 tego Kodeksu. Niemniej, w ocenie Sądu, nie uprawniało to do zaakceptowania w niniejszej sprawie stanowiska Ministra, iż termin na wniesienie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wynosi zawsze 7 dni od otrzymania przez zobowiązanego tytułu wykonawczego, zaś w razie upływu tego terminu kwestia zastosowania takiego zbyt uciążliwego środka może być przedmiotem analizy organów nadzoru w ramach skargi na czynności egzekucyjne. Wydane w sprawie postanowienia są więc częściowo wadliwe w zakresie swoich uzasadnień. Taka wadliwość nie uprawniała jednak Sądu do ich uchylenia, gdyż same rozstrzygnięcia (oddalenie skargi na czynność egzekucyjną oraz utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora) były prawidłowe. Z tego względu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.